全国第一个检警规则北京出台(图)

在未成年人犯罪行为处理过程中，检警实施联动

　　首个检警规则五大亮点：

　　是否逮捕听取律师意见

　　检察官提前介入案件侦查

　　办理案件大幅提速

　　对未成年人论证“有无逮捕必要”

　　保障诉讼参与人的人权

　　本报记者 陈虹伟

　　2007年11月30日，北京市海淀区检察院和海淀公安分局签署了我国首个《检警关系指导规则》。《规则》是对现有法律、司法解释、高检院规则和公安部规定中有关检警关系内容的进一步细化，并将实践中已经执行的惯例通过规则的方式固定下来，使之具有规范性和可操作性。签订当日，记者第一时间独家采访了海淀人民检察院检察长孙力和多位法律界人士。

　　检察官和警察之间关系到底怎么样

　　60.9%的检察官和50.7%的警察认为，“现行法律法规方面的原因”是造成现行检警关系不够顺畅的最主要原因。90%以上的检察官和警察都认为可以“建立定期联席协商会议制度”

　　“检警关系指公安机关，人民检察院在刑事诉讼过程中的工作关系。根据我国刑事诉讼法规定检警"分工负责、互相配合、互相制约"的基本原则。”孙力检察长说。

　　现实的问题是，由于我国的检警关系模式中缺乏公安侦查活动与检察官起诉活动之间的沟通，二者基本上是各行其是：公安机关既不会针对侦查中手机调取的证据是否符合公诉标准向检察机关请求业务上的指导，检察机关也不会主动提出指导。这种检警关系的彼此封闭状态导致两个不利后果：对公安机关的工作而言，不起诉或者补充侦查都是对其先期工作成效的否定。对犯罪的打击不力。对检察机关而言，检察机关凭公安机关提供的不合公诉标准的证据提起公诉，势必导致公诉质量和效果的降低。

　　检察官和警察之间的关系怎么样？

　　据孙力介绍，2006年11月，北京市海淀区人民检察院和瑞典罗尔·瓦伦堡研究所联合对这一问题进行了一项调查，这次是我国首次针对检察官和警察两大群体从人权保障角度开展的检警关系调查。北京市300名从事起诉和批捕的检察官及300名从事法制、预审和侦查工作的警察通过调查问卷回答了这个问题，60.9%的检察官和50.7%的警察认为，“现行法律法规方面的原因(如有关规定不合理、存在缺陷等)”是造成现行检警关系不够顺畅的最主要原因。

　　孙力说，检警配合不够默契，难以形成打击、追诉犯罪的最佳合力。长期以来检察机关在审查批捕和审查起诉中书面审查的工作方式导致了检察机关在审查过程中不容易对证据质疑，发现证据中存在的问题。同时，由于检警相互独立，案件移送审查起诉后的处理对侦查人员的利害关系影响不大，“重破案、轻审查”的思维模式影响着公安机关对证据收集和固定的质量。而“配合”实际上成了迁就，未能在提高公安机关的侦查质量上发挥更大作用。因此，“侦查取证不到位”成为调查中检察官最不满意的警察行为(58.6%)。而“检察官引导侦查过于理论化”让警察最不满意，比例达70.9%。“退补”则是调查中检警双方均认为检警交往中最不顺利的方面(检察官67.8%、警察68.7%)。

　　之所以如此，原因在于海淀区刑事案件量大、办案人员少、工作任务重，警察不得不将更多的精力投入到完成案件指标上，确实难以将每件案件做细做精。这样为案件质量埋下了隐患，造成大量案件证据材料不过关，检察官为此而退回公安机关补充侦查。而公安机关许多时候退而不查，或以办案说明代替实质的侦查取证工作从而影响检察机关提起公诉。另一方面，检察机关圄于办案任务重的压力，将某些能够通过直接查证解决的案件也退回给警察，或者通过退补的方式拖延审限，从而引起警察不满，同时公安机关认为补侦提纲制作过于简单、抽象，不符合侦查工作实践，这就导致退补环节矛盾突出，退补效果差强人意。由此引起的直接后果就是司法资源的浪费和案件质量不高，人为增加了犯罪嫌疑人审前羁押的期限，实际上侵犯了被告人快速获得法庭审判的权利。

　　“检警关系的一个重要方面是制约不够有力，侦查监督的效果并不理想”。孙力说。由于检警两家对逮捕证据标准认识不统一，以及相当数量的属于民事、经济纠纷的案件被公安机关立案，还提请逮捕，还有公安机关受报捕率、办案量等各种考核制度的影响，普遍存在“先提捕，试试看”的想法，导致实践中大量案件不应当提捕而报捕，检察机关对犯罪嫌疑人作出不批准逮捕和不起诉的数量和公安机关对此决定复议、复核的数量都呈上升趋势，增加双方办案人员的工作量，耗费人力、物力，却对此没有任何有力的监督和惩罚的措施。此外，由于侦查监督通常具有滞后性，

　　为此，90%以上的检察官和警察都认为可以“建立定期联席协商会议制度”。“检察机关与公安机关的办案具体部门召开联席会议，就办案中的普遍性问题和疑难个案进行讨论交流，达成共识，建立良好、合理的检警关系。”

　　“调查表明，绝大多数的检察官和警察都认可，处理好检警关系对打击犯罪和保障人权意义重大”。孙力说。

　　北京师范大学教授宋英辉在接受记者采访时表示，刑事诉讼中的检警关系是指在刑事诉讼程序中，检察机关与警察机关的权力配置及其相互关系。检警关系属于一国司法制度的重要内容，检警关系密切的原因是因为两者是一个大控方，从价值取向上他们是一致的.

　　宋英辉教授同时认为，检警关系是一个非常紧迫的问题，涉及律师法刑诉法的修改。在新公布的律师法里面，律师在第一次讯问嫌疑人的时候就可以介入，并且限制很少，对保护嫌疑人的权益做出很大的帮助，这时如果检察院不提前介入的话，一方面不利于查明事实真相，另一方面不利于保护被害人的合法权益。我们应该加强检方指导侦查过程的内容和空间。

　　首个检警规则出台历时三年

　　项目研究还激励了一批人权保障措施出台应用。侦监处试行了“附条件逮捕”和“审查逮捕期间律师介入暂行办法”，前者进一步减少了羁押的数量，后者弥补了法律规定律师介入的空白

　　据孙力介绍，2005年起，海淀检察院与瑞典罗尔瓦伦堡人权和人道主义法研究所开展了“人权保障视野下的检警关系”合作研究项目，这个为期3年的合作项目主题就是从人权保障的视野完善当前基层检警关系。项目合作方为国家检察官学院、瑞典罗尔瓦伦堡人权与人道法研究所；项目执行方为海淀区人民检察院和公安分局。三年来，检警两家共同制定了一系列工作合作指导规则。

　　2007年，海淀检察院在专题实证调查的基础上起草了《检警关系指导规则》。《规则》的制定过程中国的著名专家、学者如陈卫东宋英辉等多次参与分析、论证。“它是为有效保障诉讼参与人权益，促进检警之间的合作与监督而产生的指导性意见，《规则》的出台在全国检警系统尚属首次。”孙力说。

　　“项目的影响不仅体现在《规则》制定上，还体现在项目开展过程中.干警的人权保护意识进一步提高。借助于《检警关系项目》，我们干警的人权保护意识和自觉性有了进一步的提高。在法律标准之上采取了一系列人权保护措施。反贪部门提出了取保候审案件三个月审结的要求；公诉部门针对犯罪嫌疑人羁押案件审理周期长的问题，提出了"慎延缓、少退补"的措施。”孙力说。

　　“项目研究还激励了一批人权保障措施出台应用。侦监处试行了"附条件逮捕"和"审查逮捕期间律师介入暂行办法"，前者进一步减少了羁押的数量，后者弥补了法律规定律师介入的空白；控申部门推出了公开听证处理申诉案件的措施，受到良好效果。公诉和侦监部门还和海淀公安分局合作，试行"刑事案件快速处理办法"，缩短了羁押期限。”孙力说。

　　海淀公安局副局长徐长亮在接受记者采访时说，我个人通过近三年参与这个项目，人权保障意识增强，有利于公安机关树立正确的执法理念，促进了检察官和警察的交流和理解。通过项目执行，在履行职责基础上，双方有了更多的交流平台和机会，减少了误解，增加了对对方工作的理解。目前，公诉、侦监部门干警和法制部门的警察们正式和非正式交流更加畅通。

　　《检警关系指导规则》五大亮点注重人权保障

　　规则把保障人权的法律规定进一步细化，使抽象的法律规定变成细化的具体的可操作性的规范，其中不乏制度创新

　　“《检警关系指导规则》的产生是对当前检警关系的全面探讨和反思，是对各种细节问题进行明文规定，为海淀区基层检警执法行为提供行为准则。《规则》是在现有法律框架内的对检警工作方式、方法的创新及制度化。这种创新及制度化在一定意义上弥补了现行法律规定在检警关系方面的缺失和不足。《规则》的执行和推广将完善检警关系，更好地保障人权。”孙力说。

　　《规则》涉及基层检警关系在刑事案件办理过程中涉及到的主要流程和问题。主要内容包括：1.检警沟通平台；2.刑事立案监督工作中的检警关系；3.审查批准逮捕工作中的检警关系；4.侦查活动监督工作中的检警关系；5.公诉受理程序；6.补充侦查；7.对口审查机制；8.提起公诉；9.不起诉；10.诉讼参与人的权利保障；11.未成年犯罪嫌疑人权利保障；12.法院审判过程中的检警合作；13.维护司法权威。

　　宋应辉教授在认真研读了规则后指出，“规则把保障人权的法律规定进一步细化，使抽象的法律规定变成细化的具体的可操作性的规范。其中不乏制度创新”。宋教授总结了规则的五大亮点：

　　亮点之一：

　　是否逮捕听取律师意见———填补立法空白

　　为实现程序正义，必须确保犯罪嫌疑人及其委托的律师有畅通的参与渠道。律师介入有利于制约警察权力行使，其提供的违法侦查的第一手材料有助于帮助检察机关发现和纠正公安机关的违法侦查活动，有效实现侦查监督。这是司法界的共识。规则对保障嫌疑人的辩护权作了明确规定：

　　律师可以向人民检察院侦查监督部门提供有关犯罪嫌疑人无罪、罪轻或者不具有逮捕必要性或者公安机关违法侦查的证据材料。检察院对律师反应的材料进行核实，并将律师所反映的材料附卷，要求公安机关继续跟踪调查。

　　人民检察院在作出是否批准逮捕决定时，必须充分听取犯罪嫌疑人聘请的律师的意见。案件办结后，还要将处理结果反馈给律师。

　　“新的律师法规定律师可以提前介入，但如何影响侦查机关的行为却没有具体规定，此项规定弥补了法律规定律师介入的空白。非常超前。对保证嫌疑人的人权很有影响”。宋英辉说。

　　亮点之二：

　　检察官提前介入案件侦查———从注重结果到注重过程

　　司法实践中，检察机关常规性、事后性、被动性的静态监督只是一种弥补性措施，当案卷移送到批捕环节时，许多影响案件侦查质量的问题可能已经发生，有些关键性的证据可能会因时过境迁失去侦查条件而无法收集，甚至可能造成错案。所以，侦查监督部门应当突破以往坐等审查的监督形式，通过同步监督侦查，将参与侦查的时间前移。

　　为此，《规则》规定：“对于重大疑难复杂的案件，公安机关在决定立案前，可以提请人民检察院提前介入，人民检察院与公安机关共同研究案件，对案件性质、法律适用等进行指导。”4.3条规定“应公安机关邀请，人民检察院可以参加公安机关重大疑难案件的讨论，出席重大刑事案件的现场勘查，旁听讯问、询问等侦查活动，就证据收集、法律适用等进行指导。”4.3.1条规定“对于重大疑难复杂的经济犯罪案件、黑恶势力犯罪案件、群体性事件中的犯罪案件、涉外案件，公安机关刑侦、法制部门在立案、提请批准逮捕前可与人民检察院侦查监督部门共同研究案件，即通过移送卷宗书面审查或者由侦查人员介绍案情和证据，侦查监督部门承办人就案件的定性、取证等发表意见。”

　　最高检察院公诉厅一位负责人在接受记者采访时也提到说：指导规则最吸引我的地方是提前介入的部门，最早上世纪五十年代，安徽就有这样的提法。八十年代高检院没有提议异，认可制度。提前介入的内容：一是了解案情，二是熟悉证据，三是加强侦查监督，该规则中所讲的会同公安机关研究案件定性，是一个突破。

　　亮点之三：

　　办理案件大幅提速———减少审前羁押的期限

　　“不单单关注于控制犯罪的效率，检警的通力合作，有利于减少审前羁押的期限，我可以很骄傲地说，在海淀分局和检察院有了很充分的证明。我们的规则有足够的能力迎接更加严峻的考验，帮助海淀检警在实际工作中为当事人权益的保障作出贡献。”海淀检察院政治部主任黄晓文对记者说。

　　轻微刑事案件检警架起快速通道并创造提出附条件批准逮捕制度是规则的一大创新。对于案情简单、事实清楚、证据确实充分、犯罪嫌疑人认罪的轻微刑事案件，在遵循法定程序、确保案件质量的前提下，海淀检警双方适用快速办理机制处理。

　　在轻微刑事案件快速处理机制实施前，公安机关通常不问类型、不分繁简，用近捕后两个月的侦查羁押期限相比，平均每个案件缩减了30天的办案时间，大大加快了办案节奏，提高了诉讼效率。

　　规则规定，人民检察院认为公安机关提请批准逮捕的案件证据尚不充分，但已基本构成犯罪，需要完善证据的，可以附条件逮捕。将《提供法庭审判所需证据材料意见书》连同案件材料移送公安机关。若在《意见书》要求的期内仍达不到证据要求，人民检察院可以撤销原批准逮捕决定。

　　“附条件逮捕是检警规则的一大创新”宋英辉教授说。

　　检警规则中还规定：慎延审，少退补，以减少犯罪嫌疑人在审前被羁押的时间。

　　亮点之四：

　　对未成年人论证“有无逮捕必要”———人性化执法

　　对于未成年人犯罪案件的处理，规则作了非常人性化的规定：人民检察院应当充分考虑对未成年人学习、工作或者获得学习、工作机会的影响，以及中断学习、工作对其成长的影响。论证“有逮捕必要”。

　　规则还规定，人民检察院和公安机关对未成年人和成年人共同犯罪的案件原则上实行分案起诉。公安机关要将卷分别订装。可以对未成年人先提起公诉。

　　亮点之五：

　　保障诉讼参与人的人权———被害人和证人的权益不可忽视

　　检警在办理案件过程中应充分考虑被害人的立场，维护被害人的权益。当某一程序终结时，及时通知被害人。

　　此外，还将保护证人纳入规则。“对被害人人权的保障和证人保护的具体规定弥补了现行法律的不足”。宋英辉说。