地方城市水务改革瞄准外资 抵押水价换高息借款

　　水价：晦暗弈局

　　■“关注城市水务2007年改革”系列调查之二■见习记者 李鹏

　　城市水价又有新动向。12月9日，全国发展和改革工作会议闭幕。国家发改委主任马凯介绍说，2008年国家将“有控制、有步骤地推进资源型产品价格改革和环保收费改革”，其中包括“合理调整水利工程和城市供水价格”、“完善排污费征收方式和垃圾处理收费制度”。

　　国家发改委有关负责人在接受媒体采访时对此解读说，“城市供水价格是终端水价，要综合考虑上游水价等众多因素。我国将在审核供水企业运营成本、强化成本约束基础上，适当提高城市供水价格。”

　　仅仅一月前的11月6日，国家发改委向全社会公布《城市供水定价成本监审办法（试行）》（征求意见稿），该办法送审稿将于本月底完成并上报国务院，这是城市水价改革的重要一步。马凯主任此番发言，更是将城市水价改革置于“明年国家深化经济社会领域体制改革”的统筹范围内。

　　水价是2002年启动城市水务改革以来政府市场监管体系的核心。从2007年开始，城市水价改革进入加速阶段。但是，企业、政府、民众等多方角力下的水价仍是一个晦暗弈局。

　　企业谁是谁非

　　2007年，围绕“外资高溢价收购一线城市整体水务”，内外资之间发生了一场大争论（见本系列报道之一《水务：资本之惑》）。内资有诸多论战理由，最能产生号召力的就是：高溢价收购的背后，普通百姓是否将承担高额水价以及其他隐性成本？

　　11月6日，国家发改委就公示《城市供水定价成本监审办法（试行）》（征求意见稿）而下发相关通知时，将征求意见的重点问题首先设定为：“如何合理确定供水企业合理的生产能力利用率，防止由于过度超前建设增加的成本由当期消费者负担？”此举被认为是同样指向了外资高溢价现象。

　　根据高盛、雷曼兄弟等国际投资银行早年的研究报告，正常经营情况下，一个水务企业可以达到25％以上的净资产收益率。

　　2004年，国家统计局就曾有一份统计报告显示，依靠着远比国内同行先进的技术、管理和经营模式，外资自来水厂利润和成本的比率高达24．8％。

　　在10月份由国内水务巨头首创股份主办的一次水务论坛上，国家建设部副部长仇保兴表示，仅从供水来看，行业年产值要从现在的600亿元—700亿元提高至2010年的1500亿元—2000亿元，整个水务市场年均增长将在15％左右，“企业利润率超过12％没问题”。

　　这样的利润前景同样适用于内资水务企业。因为，水务市场对内外资采取同等的开放政策。

　　水务行业运营具有长期性，较少受到经济周期影响。“目前普遍实行的授权特许经营制度，经营期限多是30年或50年，使得进入市场的城市水务企业在一地往往处于垄断性地位。”世界银行东亚及太平洋地区城市发展部项目经理威廉·金德特别向记者强调这一“中国特色”。

　　资本最先将“水”视为商品，他们要在城市水务市场追求“水商品”的高额利润。而水费是城市水务企业实现利润的主要途径。

　　从记者查阅到的几份2007年城市水务特许经营授权协议看，水务企业都获得了政府关于水价调整的、或明或暗的“承诺”。比如，某水务企业与西部某省会城市的合作协议上确定，水价将每2年上调一次，每次上调0．2元，在30年特许经营期限结束时，水价最终将达到4元左右。

　　“无论内资还是外资，他们现在在进入市场的谈判中，都没有丧失水价的议价能力，甚至占据着主动权。”北京大岳咨询公司的项目经理王焕文（化名）曾参与了多个城市的水务市场综合评估报告。他告诉记者，在他们进行调研、制作评估报告时，竞标的水务企业常常会以赞助费的形式向公司讨好，请求咨询公司能够制定一个“让各方满意的水价方案”。

　　在外资巨头们看来，中国自来水输送管网漏失率很高，经营管理成本偏高，跨国水务公司在合资经营中，可依靠自己的先进技术和管理，在压缩成本上得到不小的回报。

　　“同样的供水规模、范围、密度以及水表计量，我们可以把产销差率控制到最好”。11月19日在常州，法国威立雅水务全球首席执行官安东尼·弗莱罗拿着从法国运来的水表节点计量仪，和记者得意地说，“产销差率是我们的秘诀。”

　　政府价改迟滞

　　撬动中国城市水务改革的，是日益紧迫的城市水务困境。管网改造是此种撬动的第一个支点。

　　“没办法，地方财政没钱改造旧城水网，更别提飞速发展的新城区了。（在新城区）按照旧标准建造水网都不敢在规划图上写那么明白，否则，转眼就成了瓶颈问题。”崔青元时任青岛市市政公用局干部，在他的参与下，2000年，青岛市市政公用局牵头引进外资——法国苏伊士环境集团。地方城市政府是水务改革的主要推动者。

　　“中国原来的供水是建立在福利性供水的基础上，现在是边市场化边进行水价的改革。”建设部副部长仇保兴的话可以为这场改革“定调”：水价改革势在必行。

　　“当时，水是一种由政府经营然后提供给市民的福利，水费只是以象征性的价格征收，水价由政府直接定价、直接经营、直接补贴。市场化改革以后，价格也就必涨无疑。”作为市政公用事业改革的坚定推动者，建设部政策法规司副司长徐宗威认为，水价是城市水务改革的最敏感地带。

　　2002年，城市水务改革的市场化方向和政策体系基本确立。同年底，酝酿已久的合资公司——青岛中法海润供水有限公司即组建成立。这是中国正式实施城市水务改革政策以来最早成立的城市水务公司。

　　合资公司运营青岛水务采取的是当时在基础建设领域广泛应用的BOT（建设—运营—移交）模式。BOT模式把自来水公司的原水、制水、销水三个环节完全分开，以便每一个环节的运行成本都可以准确计算。这样一来，不但入户自来水的价格便于计算，而且，容易在政府和外部资本之间确立明确的买卖关系。

　　但是，对新的水务市场主体，政府却在相当长的时期内执行旧的水价定价体系。

　　2003年以前，城市水价执行的一直是1998年标准。原国家计委和建设部于1998年制定实施首部《城市供水价格管理办法》（计价格��1998��1810号）。该办法确定了城市供水价格由供水成本、费用、税金，加上8％—10％利润的构成原则。

　　“8％—10％，银行同期利率才多少？外资水务企业赚大发了。”2007年，内外资水务资本就“高溢价”展开激辩时，内资仍拿出这本“旧账”来反驳外资，后悔自己没有赶上那个“好时光”。

　　固定回报政策符合所有水务企业利益。在城市水务市场发展的初期，8％—10％的“法定利润率”足以保证企业利润，与国际投资银行预测的25％并没有实质性差别；刚刚起步的水务市场在一城一地仍是独家经营，市场开拓空间很大。

　　保障供水企业固定回报率的，是水价。但是对于政府，固定回报政策加上单一的BOT模式，水价调整的权力仍然牢牢掌握在政府手里。这无疑背离了水价改革的初衷，定价权终是烫手山芋。

　　2003年，原国家计委等多部委联合发文，要求取消水务市场固定回报政策。但是，地方城市政府急于引入外部资本改造城市水务，并没有严格执行。直到2004年建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》，规定水务行业采用授权特许经营制度，固定回报政策才开始退出舞台。

　　但是，“中国城市水务市场这么大，各城市处于不同发展阶段。上海早已经特许经营那么多年了，西部一些城市的管理者连这个概念都不那么明白。”首创股份的一位项目经理告诉记者，直到现在，固定回报政策仍然以一些变种方式在一些城市水务市场中存在。

　　2007年9月3日，全国工商联环境服务业商会在《关于城市水业资产溢价转让行为的公告》中，曾呼吁中央政府有关部门关注地方城市政府的“溢价冲动”。

　　而法国威力雅水务（中国）华南区代表处的爱德维告诉本报记者，很多城市政府喜欢“财大气粗”的外资水务公司。在谈判中，城市政府常常要求外资水务公司的出价达到一定比例的溢价，而“溢价常常可以通过那些变种的固定回报政策获得补偿。”难怪内资水务企业认为，高溢价其实是“地方城市政府以水价和其他水务资产为抵押，向外资高息借款”。

　　水资源加速觉醒

　　与城市水务改革同步扩展的，是日益严重的水资源危机。水资源成为一股加速度觉醒的力量，搅动着城市水价这个弈局。

　　“靠水吃水没水吃。”常州市龙虎塘街道杨林新村的居民为了省水，都将米和蔬菜拿到自备井去淘洗。“靠水吃水”强调的是常州的水资源优势：常州自来水水源来自长江和太湖。

　　11月20日，常州市通用自来水公司公布的水价是：生活用水2．3元／立方米，工业用水2．8元／立方米，商业用水2．95元／立方米，特种用水3．25元／立方米。这四类水的水价构成中相同的部分是：污水处理费1．15元／立方米、水资源费0．03元／立方米，城市附加费0．04元／立方米，省专项费0．02元／ 立方米。

　　在常州市的水价构成中，占比最大的是污水处理费。这一费用从无到有，并以每年0．2元的速度递升，目前已经达到《江苏省“十一五”水价改革意见》的最高水平。常州市建设局官员告诉记者，虽然国家发改委计划2010年之前所有城镇污水处理费标准提高到0．8元／立方米以上，但是，“常州市不排除突破国家和江苏省标准继续上涨”。

　　“现在，自备井也要纳入污水处理费的征收统筹范围。”常州市武进区水务局工作人员告诉记者，自备井排污费的收费标准已经制定出来，“不会低于自来水的标准”。

　　常州水价中的水资源费每立方米仅为3分钱。这是其与北方城市的最大差异。青岛中法海润供水有限公司工作人员告诉记者，“对企业成本影响最大的因素还是引来的黄河水太贵。”早在2000年，青岛市政府统计计算出的引黄河水成本已经高达约1元／立方米。

　　中国水网的“全国水价实时监控网”显示，目前，北京的城市供水价格全国最高。但是，中国地质大学（北京）水资源与环境学院邵景力教授告诉记者，北京水资源的紧缺度还没有在价格上得到完全体现。“北京连续五年干旱，水库的储存量在减少，目前在逐年加大对地下水的开采力度。地下水质要好于地表水质，但是地下水是部分可再生资源，北京有三分之二的用水来自地下，这导致北京地下水位还在持续下降。”

　　“国家对于水资源的危机其实早有认识，建立水资源与水价联动机制早已是三令五申。”水利部水资源管理中心副主任万育生向记者强调。早在2002年城市水务改革正式启动之前，原国家计委、财政部、建设部、水利部、环保总局就联合发出《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》，指导思想定为“我国是水资源贫乏的国家”。

　　但是，经营城市的政府被城镇化的大发展态势鼓舞着，很少能够预见到城市化伴生的水资源难题。由于经营、管理方面存在的各种问题，中国城市水资源积累的难题越来越多，现在，面临着水源性危机与水质性危机的双重夹击，水资源短缺和水污染加剧并存。

　　国家相关主管部门发改委、建设部、水利部、环保总局等，已经为城市供水价格改革提出具体目标：居民生活用水实行阶梯式计量水价；城市开征污水处理费，并按规划要求建成相应规模的污水处理厂并投入运行；根据城市水资源状况实行季节性水价，并逐步提高水资源费标准，理顺水资源费与自来水价格的比价关系。

　　“改革是要建立供水、污水处理、回用水和地下水四者之间的合理比例关系”。政府的改革意图在于，通过价格改革建立水资源的市场化配置，发挥价格杠杆的作用，并促成节约。

　　但是，地方城市政府目前的水价改革，将着力点主要集中在开征并提高污水处理费这一点，仅为污水处理费设定了价格改革时间表。“污水处理费是惩罚性的水价构成，开征（这个费用）就像围堵污染一样，有人担心只能解决一时之需，很难治本。”水利部规划计划司副司长殷红东这样认为。

　　“水是资源性基本必需品，需求价格弹性小，通过水价改革来推动市场配置并不明智。”天则经济研究所公用事业研究中心研究员赵旭在接受本报记者采访时认为，资源性基本必需品的优化配置完全可以也应当通过征收资源税的方式来解决，而不是直接调整水价。水价改革应该放在更为宏观的政策调控范围内进行考量。

　　在国民经济体系的特殊调整和发展阶段，水价足以引发一个循环圈。2007年，水作为工业基础原材料，价格上调常常带动钢铁业、造纸业、电力等行业产品价格的上涨。水价格在工业体系中传导的敏感和迅速，已使其自2007年开始成为央行季度货币政策报告的内容之一。

　　正常水价将处于长期上升状态已成定势。根据国家发改委对36个大中城市进行的三年水价跟踪调查，国家发改委价格司得出的结论是：“水价正在以每年10％的速度上涨。”

　　2007年，水资源以报复性方式搅动水价改革弈局。5月底，太湖蓝藻污染江苏无锡自来水；7月1日，江苏沭阳县自来水取水口被污染；7月中旬，作为吉林省长春市重要水源水库之一的新立城水库出现大量蓝藻，导致长春市第三水厂临时停产，紧急切换水源。再加上近年频发的工业污染城市自来水事件，污染所引发的城市供水安全问题，也加速了城市水价机制的改革。