专家析中央机构大部门制：权力制衡成改革焦点

中央党校研究室副主任周天勇认为国务院机构应向“大部门制”过渡。

　　中央机构“大部制”设想

　　中共十七大闭幕之后，中国行政体制改革逐渐清晰，“大部制”呼之欲出。有关人士日前指出，未来中国政府机构改革将逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，国务院所属机构中的一些部门将进一步整合，采取“大部门有效管理体制”。

　　■大国土建设部＝区划＋规划＋建设＋国土资源等

　　■大农业部＝农业＋粮食＋林业等

　　■大交通部＝交通＋铁道＋航空＋公路＋水运＋邮政等

　　■大文化部＝文化＋广播影视＋新闻出版＋体育＋旅游＋文物等

　　相关链接

　　中国政府管理成本庞大

　　专家指出，政出多门对于管理成本的消耗是巨大的，国务院除办公厅外，共有内阁部门二十八个，特设机构一个、直属机构十八个、办事机构四个、部委管理的国家局十个、直属事业单位十四个，另外还有一百多个议事协调机构，数量之多、类型之多、分工之细难以想象。

参考现代各国政府管理的一般规律和经验，就组织结构而言，一个国家的中央政府和省级政府，由十至十五个政府部门组成较为适当，政府组成部门有合理的决策与执行组织结构。

　　对比其他国家，美国总统内阁为十三个部门，日本内阁设一府十二省厅，德国为十五个部门，英国为十八个部门。而中国政府的部门数量甚至可以达到某些国家的两倍到三倍。其中巨大的管理成本，更达到了许多西方强国的数十倍。如果能从大部制入手，合并功能相近的部门，精简人员，便可以省去大量的管理费用，从而也能从根子上提高政府效率。

　　政府部门众多，带来的也是公务员数量的庞大。有关调查显示，有近七成的民众认为，中国的公务员数量过多。据国家行政学院经济学部副主任王健介绍，按照公务员与GDP的比例指标来看，中国公务员数量大大超出发达国家。

　　从经济视角考察，财政供养人员与GDP之比看，中国为39人／百万美元，大大高于发达国家，目前美国为2．31人／百万美元，日本为1．38人／百万美元。中国公务员“超标”近20倍。

　　本版稿件据《瞭望》、《财经》、《信息时报》、《新快报》

　　改革开放后的5次政府机构改革

　　第一次1982年：国务院各部门从100个减为61个，人员编制从5．1万人减为3万人。

　　第二次1988年：国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。

　　第三次1993年：国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20％。不再设置部委归口管理的国家局，新设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。

　　第四次1998年：不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。全国各级党政群机关共精简行政编制115万名。

　　第五次2003年：设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。

　　延伸阅读 专家眼中的“大部门制”

　　部门合并

　　拓宽管理幅度

　　“大部门制”是相对于现有政府行政管理体制而言的，“大小”指的是政府行政管理的幅度，管理幅度拓宽，机构相应减少，是“大部门制”的一个特点。“大部门制”将职能相对接近的部门进行横向合并，设立所谓的“大部门”来统筹原来几个部门的职能，从而拓宽管理幅度。

　　翟校义（中国政法大学行政管理研究所副所长）

　　减少部门数额

　　提高运作效率

　　当前政府有些市场经济职能无法有效体现，主要的原因是组织体系没有很好构建，因此到了把组织体系转型的必要时刻。倡导“大部门制”的政府机构改革，是个全新的提法，与过去的五次改革完全不同，“大部门制”是侧重改变政府职能机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位。

　　毛寿龙（中国人民大学行政管理学教授）

　　仍面临先改革

　　后膨胀的怪圈

　　每隔五年一次机构改革似乎是一个周期，之前1998年和2003年的政府机构改革，在很大程度上主要精力都是围绕着精简机构来进行，但却没有能够走出精简机构之后再次膨胀的循环，“大部门制”也面临这样的怪圈。

　　“大部门制”的设想，实际上就是在更大程度上整合机构。这将对解决政府职能交叉起到积极作用，能够杜绝各职能部门相互踢皮球的现象，降低协调成本。

　　精简机构，政府的公共权力在整体收缩，腐败的机会也会随之降低。因此“大部门制”职能的集中不会导致腐败机会增加，客观上反而会促使腐败减少，可以抑制职能权力的滥用。

　　任建明（清华大学廉政与治理研究中心主任）

　　政府改革

　　需要法治化

　　政府机构改革最核心的地方是制度转型思路的转换。“大部门制”基本上还是属于行政改革，而政府职能的真正转型才是深层的转型。政府的改革需要法治化，政府各职能部门的职权扩张以及财权、税权等职权的分配等等，都需要通过深层制度的变革和法治化的途径来解决。

　　范亚峰（社科院法学研究所研究员）

　　中央关注机构改革

　　有关媒体报道，国务院将成立能源部，整合国家发改委、国资委、国土资源部、水利部、电监委中有关能源的职能，以及统领中石油、中石化、中海油、国家电网等国有能源巨头。

　　有关专家表示，假如能源部能够设立，预示着中国政府新一轮机构改革将在明年3月大换届时铺开，同时也预示着新一轮机构改革将加大改革力度，去除现在机构重重叠叠、职责不清的毛病，采取“大部门有效管理体制”。

　　有关人士指出，明年是全面深化行政改革的重要一年。中共十七大报告已明确指出，“深化行政体制改革是深化改革的重要环节”。刚刚结束的中央经济工作会议，也对明年全面深化改革作出部署，其中第一条便是“深化政府机构改革，加快转变政府职能”。专家据此表示，把政府机构改革提到如此重要的地位，透露出中央对推进中国政治建设进程的高度关切。

　　管理分散弊端重重

　　专家指出，能源部的设立有多方面理由，能源管理体制至少涉及石油、煤炭、电力三大领域。目前管理体制的弊端主要有两方面：其一是高高在上，难以管好。目前的管理体制，上面有一个国务院总理挂帅的国家能源办，但管理的实体是在国家发改委内设的能源局，能源局下设的能源处才十个人，却要主管整个中国的能源。

　　其二是能源管理多头并举。如石油和煤炭的管理比较分散，而电力管理则十分严密，有国家电力监管委员会、国家发改委、国资委三大部门在管，上面还有国家电力体制改革领导小组统筹。但这样一来，谁都在管，谁都管不好。

　　专家强调，类似能源领域的问题，在中国行政架构中的多个领域都存在。长期以来难以管好的食品安全领域，就是因为有卫生部、农业部、工商总局、质检总局、食品药品监管总局等部门多头管理，至今职责不清。而文化领域，不算中央宣传部，下面还有五六个，如文化部、广电局、新闻出版总署、版权局、文物局等部门，职责也不易分清。

　　权力制衡成改革焦点

　　目前，对于大部制的构建，有很多问题并没有解决，其中怎样平衡制定决策、执行和监督三权，是大部制改革所面临的最大问题。如果由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响大部制改革顺利实施的一大关键因素。

　　为此，有学者提出，避免的方法有多种，一是在部与部之间，让有些部专门行使决策权，有些部专门行使执行权，有些部专门行使监督权。二是在大部制内部给机构分工：有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。

　　但有专家认为这些方法仍存在不妥之处，即如果成立一个独立行使监督权的机构，相对于合并后的大部制来说，此机构的监督能力必须超过一般意义上的监督机构，而对于这样一个强力的组织要怎样组合、以什么样的形式出现亦是难题。

　　缩小机构精简人员

　　中国媒体早前预测，在明年3月的国务院机构改革中，能源部的成立几乎已成定论，目前尚存的争议主要集中在能源部的职能范围上。而大交通、大国土建设、大农业、大文化等体制的建立，亦或正在研究中，并非没有可能。

　　对此，中央党校研究室副主任周天勇教授认为，国务院机构最理想的改革方案是除了外交部、国防部、安全部、公安部等，其他部委逐步向大部门制过渡。

　　比如，可考虑整合石油、电力、煤炭、核能、现有电监会等，建立大能源部；整合区划、规划、建设、国土资源等部门，新设国土建设部；整合现有农业、粮食、林业等部门，建立大农业部；整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政等，建立大交通部；整合文化、广播影视、新闻出版、体育、旅游、文物、社科基金等部门，建立大文化部等。

　　周天勇还建议，为强化改革的统筹协调，打破部门利益格局，应重建国家体制改革委员会，继续整合国家发展和改革委员会、国有资产管理委员会；此外，还可新设总理预算管理办公室，以强化预算编制的科学性和协调性。

　　国家发改委经济体制综合改革司司长孔泾源不久前表示，缩小机构、精简人员，是改革政府管理体制的必要措施。

　　在不久将到来的大部制改革中，必定要有一部分人为此而“牺牲”官位。如交通部、铁道部和民航总局一旦合并，至少正部长就要减少两个。

　　各个击破分段而行

　　在过去，不论是宏观调控，还是各类专项行动，行政管理上都是“轰轰烈烈”，动辄八九个部门，甚至十多个部门“联合下文”、“联合行动”，看上去各部门积极性都甚高，而实际上是一哄而起，互相推诿，谁都不负责。宏观调控多方失利，与此也有关联。

　　专家指出，今天的中国，除中央与地方、大型国企之间错综复杂的关系外，已形成庞大的利益团体，机构大分拆、重组，势将因利益分配带来强大反弹。

　　这种重大的改革，知易行难，可能要各个击破，分段而行。