透视农村公路法律保护困境 管理主体不清晰(图)

我国目前的公里等级分类

　　今日关注——透视中国农村公路法律保护困境

　　农村公路建设标准较低易毁损 公路法中没有地位面临诸多障碍

　　法制网记者 陈煜儒

　　“加大农村公路建设的力度是交通部下阶段的目标之一，到2010年，东中部地区的行政村都会通上高速公路，西部地区相当一部分行政村要通油路。”在交通部今天召开的新闻发布会上，交通部副部长翁孟勇在宣布本届政府承诺的“五纵七横”国道主干线已基本建成的消息时，也透露了我国公路建设的下一个重点。

　　据交通部公路司相关负责人介绍，目前，我国农村公路的通乡率达98.4%，通村率为86.4%，农村公路客车的通乡率为98%，通村率为83.2%。农村公路将“走出去”的希望带给了越来越多的农民。

　　“村口就有汽车站，家家都通水泥路，走路不湿鞋，进城买东西成了平常事儿，村里人都高兴。”记者在河北、河南、辽宁等地采访时，时常听到村民们这样夸自家门口的“大马路”。

　　但高兴之余，他们也向记者表达了自己的复杂心情：“你看，这路刚修好没多久，就被那些超限超载的大车压得坑坑洼洼的，下雨天根本没法走，也不知道这路归谁管，我们心疼呀！”

　　记者发现，由于建设标准较低，农村公路极易毁损。一些法律专家告诉记者，在我国的公路法中，还没有农村公路的地位，农村公路因此面临着一系列的法律困境。

　　法律困境之一

　　目前农村公路还不是法定名词

　　根据我国有关法律和公路工程技术标准，我国目前的公路等级分类有两种：按技术等级分，公路分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路；按行政等级分，公路分为国道、省道、县道、乡道。在公路法中，公路的概念内涵没有包含村道。

　　“农村公路目前涉及县道、乡道和村道3种，农村公路还不是一个法定名词，只是一个政策名词。由于定义的不确定性，导致了法律保护的不确定性。”交通部法律专家委员会成员张柱庭教授对记者说。

　　从交通部提供的权威数据中，记者看到了国家对农村公路建设的发展思路：

　　1949年到1978年——全面普及；

　　1979年到1997年——普及与提高；

　　1998年到2005年——全面发展；

　　2006年到2010年——统筹发展。

　　数据显示，从2003年到2005年的3年间，中央政府投资750亿元用于建设农村公路，而社会利用各种融资手段投入到农村公路建设中的资金是3297亿元，建成农村公路62万公里；2006年全社会投入1596亿元新建32.5万公里农村公路；2007年已投入1246亿元、修成农村公路24万公里。

　　数据表明，无论从长远思路还是投资力度，农村公路的建设都取得了巨大成果，但是，业内人士透露，在农村公路建设方面，农村公路建设的责任、资金来源都是由政府文件规定的，是临时性的，并且只规定到通建制村的公路，村与村之间的连接路以及连通大的自然村的公路并没有涉及。而且，政府文件只涉及到“十二五”的农村公路建设，今后怎么办，没有下文。

　　“实际上，今后农村公路的建设任务仍然艰巨，是一个长期的过程，没有法律责任的界定，不利于农村公路的长期可持续发展。”有关专家称。

　　法律困境之二

　　村道概念属法律盲点保护力度弱

　　在河南省尉氏县农村采访时，记者听到这样一个顺口溜：一年修、二年垮、三年成了坑洼洼。村民们说，一些满载钢铁的大车为了逃避国道和省道上的治超检查，都绕到村道上来了，村民拦车不成，只好举报，可等路政人员赶到时，超载车早已不见了踪影，望着“遍体鳞伤”的路面，村民们欲哭无泪。

　　“村道的概念在法律上是个盲点，因此，对村道的保护还停留在对民事物权的保护上，靠农民自立救济。”张柱庭说，这样的保护方式会带来副作用，如乱收费、拦车起冲突导致身体伤害等等。加上物权保护是民事方法，保护力度也太弱。

　　“农民在自救的过程中，由于对法律知识的欠缺，也存在一些私自收费和罚款的问题。”一位河南省的路政人员说，“因此，需要有政府行为对村道给予保护，而这需要立法才能解决。”

　　法律困境之三

　　乡道管理主体不清晰责任模糊

　　长期以来，每逢农忙季节，人们随处可见公路沿线的群众将庄稼堆放在公路上晾晒，这种情况，在乡道上最为严重，不仅影响了车辆行驶，同时，在农村公路上打场晒粮，经常造成车辆打滑，对过往车辆和行人极不安全。驾驶员和来往行人稍不小心将烟头丢到草上，就有可能引发火灾。

　　目前对这类行为的规范靠的都是地方法规。比如，将于明年1月1日起实施的《沈阳市农村公路管理办法》就规定，在农村公路上或农村公路用地范围内沤肥、晒物、燃烧物品的，将处以50元以上500元以下罚款。

　　张柱庭说，用地方立法保护农村公路的做法，源于公路法第八条，这条规定说了乡道的养护主体是乡政府，但没有说明对乡道的行政保护由谁来承担。从公路法的“路政管理”一章看，乡道的保护应该由交通部门负责，也就是说，乡道受到损害后，交通主管部门可以进行行政处罚等强制措施。但在公路法的总则中，乡道管理主体不清晰。在《中华人民共和国公路管理条例》中，乡道的管理主体是乡政府，公路法与公路管理条例二者存在衔接不到位的问题。

　　“实际情况是路政也在管乡道，但管理中存在很大困难。”辽宁省沈阳市的一位路政执法人员对记者说，因为乡道的路权是乡政府的，路政追回的赔偿款最后都归乡政府，没有归国库，这个管理程序很不顺。目前，国家还没有给乡道配备专门的路政人员，人员编制也不到位。

　　法律困境之四

　　路政执法权边缘化县道保护难

　　在治理公路乱收费的电视新闻中，常常可以看到一些没有穿制服的人员拦车收费。据了解，这样的镜头大多是在县道上拍到的。

　　县道的路政编制是事业编制，一般只有五六个人，俗称“地道站”(地方道路管理站)。

　　“这些人员的行政执法权比较边缘，装备差，有的‘地道站’连一部汽车都没有，法律地位更不清晰。”张柱庭说，这种情况带来的问题是，事业单位的“地道站”执法，其权力来自委托或授权，授权的依据来自地方法规。路政执法人员上路查车或治超，要通过省政府批准，而这种权力90%都批给了国道和省道的路政部门，县、乡、村道一个治超站点也没有，当人们发现县道被损毁时，只能到县里的“三乱举报站”举报，县道保护确实举步维艰。

　　法制网北京12月18日讯

　　相关链接

　　国外是如何管理农村公路的

　　为加强公路的有效管理，世界各国都按照一定的原则对公路网进行分级管理，但不同国家的分级标准是不同的。

　　美国按照行政区把公路划分为联邦资助公路系统、州公路系统和地方公路系统，按照功能又把公路分为干线公路、集散公路和地方公路。其他很多国家按照行政分级原则把公路分为国道、省(州、邦)道、县乡镇道路。

　　国外公路网中和我国农村公路大致对应的部分一般称为县乡公路、地方公路、乡村公路或者叫做低交通量公路。

　　国外对农村公路的管理主要集中在州及其以下各部门，大部分国家都按照行政区设立各级地方公路管理机构，这些机构对其行政管辖范围内地方公路的建设和养护管理负责。管理和养护资金一般来源于政府财政拨款和税收，多数国家采取征收公路税的办法。还有一些国家采取中央政府和地方政府按照公路等级予以分担、地方政府主要负责的模式。