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农村公路建设标准较低易毁损 公路法中没有地位面临诸多障碍 透视中国农村公路法律保护困境(图)

本报记者 陈煜儒

  “加大农村公路建设的力度是交通部下阶段的目标之一,到2010年,东中部地区的行政村都会通上高速公路,西部地区相当一部分行政村要通油路。”在交通部今天召开的新闻发布会上,交通部副部长翁孟勇在宣布本届政府承诺的“五纵七横”国道主干线已基本建成的消息时,也透露了我国公路建设的下一个重点。

  据交通部公路司相关负责人介绍,目前,我国农村公路的通乡率达98.4%,通村率为86.4%,农村公路客车的通乡率为98%,通村率为83.2%。
农村公路将“走出去”的希望带给了越来越多的农民。

  “村口就有汽车站,家家都通水泥路,走路不湿鞋,进城买东西成了平常事儿,村里人都高兴。”记者在河北、河南、辽宁等地采访时,时常听到村民们这样夸自家门口的“大马路”。

  但高兴之余,他们也向记者表达了自己的复杂心情:“你看,这路刚修好没多久,就被那些超限超载的大车压得坑坑洼洼的,下雨天根本没法走,也不知道这路归谁管,我们心疼呀!”

  记者发现,由于建设标准较低,农村公路极易毁损。一些法律专家告诉记者,在我国的公路法中,还没有农村公路的地位,农村公路因此面临着一系列的法律困境。

  法律困境之一

  目前农村公路还不是法定名词

  根据我国有关法律和公路工程技术标准,我国目前的公路等级分类有两种:按技术等级分,公路分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路;按行政等级分,公路分为国道、省道、县道、乡道。在公路法中,公路的概念内涵没有包含村道。

  “农村公路目前涉及县道、乡道和村道3种,农村公路还不是一个法定名词,只是一个政策名词。由于定义的不确定性,导致了法律保护的不确定性。”交通部法律专家委员会成员张柱庭教授对记者说。

  从交通部提供的权威数据中,记者看到了国家对农村公路建设的发展思路:

  1949年到1978年———全面普及;

  1979年到1997年———普及与提高;

  1998年到2005年———全面发展;

  2006年到2010年———统筹发展。

  数据显示,从2003年到2005年的3年间,中央政府投资750亿元用于建设农村公路,而社会利用各种融资手段投入到农村公路建设中的资金是3297亿元,建成农村公路62万公里;2006年全社会投入1596亿元新建32.5万公里农村公路;2007年已投入1246亿元、修成农村公路24万公里。

  数据表明,无论从长远思路还是投资力度,农村公路的建设都取得了巨大成果,但是,业内人士透露,在农村公路建设方面,农村公路建设的责任、资金来源都是由政府文件规定的,是临时性的,并且只规定到通建制村的公路,村与村之间的连接路以及连通大的自然村的公路并没有涉及。而且,政府文件只涉及到“十二五”的农村公路建设,今后怎么办,没有下文。

  “实际上,今后农村公路的建设任务仍然艰巨,是一个长期的过程,没有法律责任的界定,不利于农村公路的长期可持续发展。”有关专家称。

  法律困境之二

  村道概念属法律盲点保护力度弱

  在河南省尉氏县农村采访时,记者听到这样一个顺口溜:一年修、二年垮、三年成了坑洼洼。村民们说,一些满载钢铁的大车为了逃避国道和省道上的治超检查,都绕到村道上来了,村民拦车不成,只好举报,可等路政人员赶到时,超载车早已不见了踪影,望着“遍体鳞伤”的路面,村民们欲哭无泪。

  “村道的概念在法律上是个盲点,因此,对村道的保护还停留在对民事物权的保护上,靠农民自立救济。”张柱庭说,这样的保护方式会带来副作用,如乱收费、拦车起冲突导致身体伤害等等。加上物权保护是民事方法,保护力度也太弱。

  “农民在自救的过程中,由于对法律知识的欠缺,也存在一些私自收费和罚款的问题。”一位河南省的路政人员说,“因此,需要有政府行为对村道给予保护,而这需要立法才能解决。”

  法律困境之三

  乡道管理主体不清晰责任模糊

  长期以来,每逢农忙季节,人们随处可见公路沿线的群众将庄稼堆放在公路上晾晒,这种情况,在乡道上最为严重,不仅影响了车辆行驶,同时,在农村公路上打场晒粮,经常造成车辆打滑,对过往车辆和行人极不安全。驾驶员和来往行人稍不小心将烟头丢到草上,就有可能引发火灾。

  目前对这类行为的规范靠的都是地方法规。比如,将于明年1月1日起实施的《沈阳市农村公路管理办法》就规定,在农村公路上或农村公路用地范围内沤肥、晒物、燃烧物品的,将处以50元以上500元以下罚款。

  张柱庭说,用地方立法保护农村公路的做法,源于公路法第八条,这条规定说了乡道的养护主体是乡政府,但没有说明对乡道的行政保护由谁来承担。从公路法的“路政管理”一章看,乡道的保护应该由交通部门负责,也就是说,乡道受到损害后,交通主管部门可以进行行政处罚等强制措施。但在公路法的总则中,乡道管理主体不清晰。在《中华人民共和国公路管理条例》中,乡道的管理主体是乡政府,公路法与公路管理条例二者存在衔接不到位的问题。

  “实际情况是路政也在管乡道,但管理中存在很大困难。”辽宁省沈阳市的一位路政执法人员对记者说,因为乡道的路权是乡政府的,路政追回的赔偿款最后都归乡政府,没有归国库,这个管理程序很不顺。目前,国家还没有给乡道配备专门的路政人员,人员编制也不到位。

  法律困境之四

  路政执法权边缘化县道保护难

  在治理公路乱收费的电视新闻中,常常可以看到一些没有穿制服的人员拦车收费。据了解,这样的镜头大多是在县道上拍到的。

  县道的路政编制是事业编制,一般只有五六个人,俗称“地道站”(地方道路管理站)。

  “这些人员的行政执法权比较边缘,装备差,有的"地道站"连一部汽车都没有,法律地位更不清晰。”张柱庭说,这种情况带来的问题是,事业单位的“地道站”执法,其权力来自委托或授权,授权的依据来自地方法规。路政执法人员上路查车或治超,要通过省政府批准,而这种权力90%都批给了国道和省道的路政部门,县、乡、村道一个治超站点也没有,当人们发现县道被损毁时,只能到县里的“三乱举报站”举报,县道保护确实举步维艰。

  本报北京12月18日讯

  国外是如何管理农村公路的

  为加强公路的有效管理,世界各国都按照一定的原则对公路网进行分级管理,但不同国家的分级标准是不同的。

  美国按照行政区把公路划分为联邦资助公路系统、州公路系统和地方公路系统,按照功能又把公路分为干线公路、集散公路和地方公路。其他很多国家按照行政分级原则把公路分为国道、省(州、邦)道、县乡镇道路。

  国外公路网中和我国农村公路大致对应的部分一般称为县乡公路、地方公路、乡村公路或者叫做低交通量公路。

  国外对农村公路的管理主要集中在州及其以下各部门,大部分国家都按照行政区设立各级地方公路管理机构,这些机构对其行政管辖范围内地方公路的建设和养护管理负责。管理和养护资金一般来源于政府财政拨款和税收,多数国家采取征收公路税的办法。还有一些国家采取中央政府和地方政府按照公路等级予以分担、地方政府主要负责的模式。
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