从2004年开始城市化改制以来，深圳市龙岗区在“科学发展观”和建设“和谐社会”思想的指导下，在深圳市委、市政府的正确领导和大力支持下，逐渐走出了一套具有龙岗特色的新路来，在城市化的领域里勇敢破题。
而对于在深圳龙岗的这次城市化改制，广东省城镇化办也给予了高度评价：“在市域范围内全面实行城市化，这在全国来说是前所未有的尝试，需要胆魄、勇气和敢为天下先的精神……”
2007年底，广东GDP直逼3万亿元，将首次超越台湾地区，继1998年超越新加坡、2003年超越香港之后，广东经济再上新台阶。
同样引人注目的是广东近几年的社会转型，特别是走在全国前列的城市化进程。在席卷珠三角的城市化大潮中，深圳的城市化是走在最前列的。2004年，深圳市一次性将龙岗区和宝安区的农村集体土地转为国有土地，农民集体转为城市居民，成为全国唯一一个没有农村的城市。
城市化，并不是简单的农民洗脚上田变为市民，也不是纯粹地将原来的乡镇变为街道，行政体制怎么改？基础设施、市政配套设施如何达到城市水平？越来越稀有的土地资源效益如何最大化？社区集体经济如何保持活力并继续发展？社会管理如何适应新的形势？村民的就业、教育、医疗如何接轨……
面对着这一系列问题，近日，深圳市龙岗区区委书记余伟良、区长张备带领有关班子成员和部门负责人先后到13个街道调研，与199名街道和社区干部进行座谈，并向五套班子成员和区、直部门、街道和社区负责同志展开问卷调查。
从2004年开始城市化改制以来，深圳市龙岗区在“科学发展观”和建设“和谐社会”思想的指导下，在深圳市委、市政府的正确领导和大力支持下，逐渐走出了一套具有龙岗特色的新路来，在城市化的领域里勇敢破题。“这次调研的感觉是社区提出的问题明显少了，问题的尖锐程度大大降低，这说明我们三年多的城市化确实解决了大量的问题。”余伟良在调研结束后表示。
而对于在深圳龙岗的这次城市化改制，广东省城镇化办也给予了高度评价：“在市域范围内全面实行城市化，这在全国来说是前所未有的尝试，需要胆魄、勇气和敢为天下先的精神。在推进城市化过程中，由于没有先例可供借鉴，不可避免会出现这样的问题，那样的矛盾。深圳市各级党委、政府没有回避这些问题和矛盾，也没有冒进，而是摸着石头过河，快中有稳。……深圳将城市化作为统筹城乡发展切入点的思路和做法，为全省推进城镇化工作提供了经验和启示。”
解读龙岗破题“城市化改制”
破题举措一“大综管”破解城市管理难题
问题：外来人口短短几年之内从200万增加到400万，社会治安压力巨大，劳资纠纷层出不穷，群体性事件屡屡发生……在中国进入社会矛盾集中凸显期的大背景下，确保治安平稳可控、社会和谐有序运行不仅仅是龙岗，也是全国都需要面对的艰难课题。
破题：建立“大综管”新格局，将基层的管理力量整合，把管理重心下沉到社区，实现“治安管理大系统、行政执法大综合、矛盾纠纷大排查、社会服务大集中”，龙岗正在发生一次广泛而深刻的城市管理和社会管理革命。
龙岗区情具有极大的特殊性，也有珠三角城市的普遍性：其流动人口达到400万之多，工厂云集，社会治安压力巨大，劳资纠纷隐患较多，交通事故时有发生；同时，龙岗已经进入历史上规模最大的基础设施建设时期，面临着数目惊人的拆迁，保持社会和谐、推进政府工程建设任重而道远。
难题如何破解？龙岗的答案是“大综管”。
今年8月15日，龙岗历史上最深刻、最广泛的一次社会管理革命——“大综管”拉开了序幕。所谓“大综管”是将全区的社会管理力量进行一次大整合，把公安警员、执法协管员、巡防队员、出租屋管理员、计生协管员、城管协管员、人民调解员、安监协管员、劳动协管员、社区治安员全面有机地整合，并且统一城市管理网格，实行“同网同责”。
在龙岗区政法委了解到，全区参与到“大综管”新格局中的人数多达2.5万人。“以前各支队伍在各自的工作范围内都非常卖力，但是没有整合起来，大家各管一块，各自为政，力量分散，形成不了合力。”余伟良表示。
“大综管”新格局目前已经在龙岗初步成形，区、街道、社区三级都设“大综管”中心，其中区级中心下辖矛盾纠纷排查化解、平安建设、治安防控、社会矛盾人民调解、应急协调、维稳综治信息“六个中心”。
值得注意的是，尽管创新“大综管”的出发点是为了保稳定，但其在设立之初就已经将社会服务涵盖在内。记者在工厂集中、外来人口聚集的六约社区看到，“大综管”中心设立了计生、劳动纠纷处理、上访投诉、出租屋管理、信息采集等多个办事专柜，将涉及人数较多的社会服务集纳到一点上来，人们可以在这里享受“一站式”的服务。目前，这一模式已经在龙岗全区各个社区成熟运行起来。
“几个港商对我讲，香港是有困难找警察，而这里现在是有困难找大综管。”龙岗区委党校副校长杨刚勇对这几句在私下交流中港商吐出的肺腑之言印象非常深刻。
破题举措二“大物业”奠定城市管理长效机制
难题：龙岗的治安事件和不稳定因素主要发生在出租屋内，如何管理好全区5000万平方米之多的老住宅区和城中村，并且实现市政配套设施接轨城市水平，是城市化进程中龙岗必须要跨过的坎。
破题：依托着“大综管”新格局，龙岗开始在全区大力推行物业管理进社区，构建“大物业”格局。在未来三年之内，龙岗区级财政每年将投入1亿元支持“大物业”，从而引导、鼓励物业管理这一现代城市管理方式覆盖到龙岗的每一个角落，建立起城市管理的长效化、精细化、常态化机制来。
“据资料显示，广东95％的治安案件发生在出租屋内，也就是没有实施物业管理的老住宅区内。”龙岗区建设区物业管理科科长何保利博士告诉记者。
2006年，龙岗开始推行物业管理进社区，寄希望于在引入现代化的管理的同时，完善老住宅区的市政设施，并实现对老住宅区的精细化、常态化、长效化管理。
2007年，在依托“大综管”全面梳理城市管理的背景下，物业管理进社区被龙岗区委、区政府提到了前所未有的高度上来，“大物业”将成为“大综管”下一阶段的重要抓手，并在三年内覆盖到全区。
为此，龙岗区委、区政府特别出台了《扶持社区推进物业管理暂行办法》，在未来三年内每年投入1亿元作为社区推进物业管理的扶持及补助资金。办法规定，在完成成立社区物业管理公司或者引入物业管理的社区、完成初级综合整治、完善综合整治的不同阶段，社区将分别获得2元／平方米的资金扶持；对于实现物业管理全覆盖，并且物业管理费收取率达到70％的社区，区财政还将给予1.5元—2元／平方米的补助。
另外，推行“大物业”的社区，其私人住宅用途的房屋租赁管理费的70％也将返还给社区工作站，并最终支付给物业服务企业，用于补贴物业服务经费。同时，利用小区内道路或空间开辟的停车场收费也将用于补贴物业服务经费。
破题举措三40％以上财政支出用来改善民生
问题：在前不久龙岗区城市化课题调研组关于龙岗区城市化发展相关问题调研报告中，坦陈了目前基础设施这一块的薄弱之处：对于在基础设施上，与城市的标准要求、与特区内相比仍有较大差距，路网、水网、电网都与特区内外一体化的衔接相当不够；转制居民受教育的程度仍低于深圳全市平均水平。
破题：龙岗区借助深圳市委、市政府提出特区内外一体化契机和大运机遇，大投入大建设，市区两级政府4年时间投入500多亿元完成400个投资项目，同时龙岗区将把财政支出的40％以上用来加快发展以改善民生为重点的社会事业。
道路拥堵是从龙岗政府到辖区居民的一块心病，在农村城市化之前，道路网络都没有按照城市交通规划建设。为解决交通拥堵，深圳市、区共投入建设资金28亿元，动工建设龙沙路等17条道路，打通平吉大道等18条断头路和交通微循环道路，并重点畅通龙岗与市区的主动脉——深惠路龙岗段改造，目标是把其打造成深圳的第二条深南大道，而光这条路两边沿线的拆迁，就达到上百万平米，从区主管领导到沿线街道工作人员，光这件事就忙乎了大半年，成为今年第一场“拆迁大考”。
在拥有全球知名企业华为辖区的坂田街道，近40万人口没有一个公园、没有一个文体活动中心，甚至连一个电影院都没有。坂田街道是去年从布吉新分来的，因为老布吉行政中心距现在坂田片区距离较远，在农村城市化之前，道路公园、文体、教育、医疗等公共服务设施欠缺尤为凸显。
针对龙岗普遍存在的“坂田现状”，龙岗其实早有认识和动作，今年已经启动社区文体活动中心建设5个，在全区推进30个社区公园建设，完成43所原村办小学的改造，完成50个社康中心的建设，实现“一社区一社康中心”的目标。强力推进医院建设。包括市级综合医院、区中心医院门急诊综合大楼、区人民医院住院部大楼建设，以及区中医院的启动。
从城市化开始，龙岗不断加大财政对公共服务的倾斜力度。今年区政府工作报告显示，在2006年，公共事业支出占财政总支出比重提高5.7个百分点。安排教育经费6.63亿元、医疗卫生经费3.56亿元、文体事业经费1.73亿元，比2005年分别增长13.7％、29.9％和53.6％。而从明年开始，龙岗区委、区政府更是加大了公共事业财政支出的力度，在前几天区委书记余伟良向市领导汇报中得知：2008年开始，龙岗区将把财政支出的40％以上用来加快发展以改善民生为重点的社会事业。
破题举措四促集体经济、原村民“双转型”
问题：城市化之后，土地全部收归国有，社区依靠建厂房收租的时代一去不复返了。集体经济站在了一个关节点上，在新形势下保持不萎缩，并且焕发出勃勃生机，龙岗没有选择的余地。而另一层面，在龙岗容纳了400万外来工就业的情况下，原村民坐享红利、坐收租金，缺乏就业意愿和能力，从而沦为城市边缘群体的忧虑也深深泛起。
破题：经过多次调研，龙岗出台了《股份合作公司转型发展扶持资金管理暂行办法》，从土地利用、旧屋村和旧工业区改造、物业管理和服务等8个方面提出了34条扶持社区集体经济转型发展的办法。而在2007年龙岗大力推行“高端服务业”的东风中，集体经济也在通盘考虑之中被寄予厚望。
在2004年城市化改制之前，集体经济占据了龙岗公有制经济的半壁江山，伴随着城市化改制，乡镇经济向城市经济的转变迫在眉睫。
龙岗作为深圳的制造业大区，虽然工业总产值、工厂数量都位居深圳前列，但却无法掩饰其背后的困境：工业布局“村村点火、处处冒烟”，产业结构“三来一补”占据过大比重，集体经济仍徘徊在“坐地收租”的物业经济形态。
“在传统的农村体制下，我区的一些原村民，坐享红利、坐收租金，滋生了严重的食利意识，养成了惰性，不思进取，既没有就业、创业的意愿，也缺乏就业、创业的本领。长期下去，这些无业人员将难以融入现代文明，有可能沦为城市的边缘群体，演变为严重的社会问题。”余伟良书记不无担忧地谈到。
为此，龙岗多管齐下，首先着眼于转变原村民落后的就业观念，引导他们认清形势，形成正确的择业观。其次，多渠道开发就业岗位，推动社区就业，倡导自主创业、自谋职业。据悉，目前已经开展起来的社区物业管理，就将优先聘用原村民，满足原村民的就业。第三，加强教育培训，实行免费的就业培训和职业技能培训，提高就业技能。目前，龙岗区已经在横岗街道创办了“青年创业培训班”，引导和指导本地青年勇敢创业。第四，加强劳动就业服务，促进原村民转移就业。
破题举措五疏堵并举破解土地管理难题
问题：一方面是土地资源的紧约束，一方面是原村民建房背后巨大的利益诱惑，违建在城市化后的龙岗仍然顽强地抗争着。几天时间，一栋小楼就可以拔地而起，但城市却再也承担不起这样堆积木式的无规则发展。
破题：查违建始终保持着高压态势，但一味去“堵”只能令基层疲于奔命。所以，龙岗在加强城市规划的基础上，将原村民统建放到重要议事日程上来，“疏”、“堵”并举。
2004年，龙岗区的集体土地一夜之间转为国有土地，在急剧城市化的进程中为龙岗未来发展的用地需求留下了一线生机。如今，深圳一半以上的可用土地在龙岗，这在深圳土地资源进入紧约束时代的背景下变成了一笔宝贵的财富。
但如何保护好、开发好这些土地却是摆在龙岗当局面前的一大难题。在房地产市场火爆的情况下，农民的房产正在加速升值，刺激了很多原村民抢建的热情。据介绍，抢建、违建的利润之大达到了即使被拆5次仍然有利可图的地步。因此，很多原村民想尽办法，在深夜、凌晨，在雨天，在节假日抢建。
“对于城市的长远发展而言，缺乏规划的违建、抢建是很致命的。没有预留市政设施的配套，没有考虑政府的整体产业布局，破坏了城市发展的整体性、协调性，挤压了城市发展的空间，就像是城市里不断长出的毒疮……”龙岗一位基层的查违办负责人对记者表示。
怎么办？
一方面是保持高压的打击态势。午夜抢建就午夜巡查，凌晨抢建就凌晨打击，节假日抢建就节假日加强巡查，查违变成了悬在各个街道和社区头上的达摩克利斯之剑。对于深圳市划定的生态控制线内的违建，龙岗更是决不手软。在新建立的“大综管”格局的中心工作中，查违也赫然在列。
一方面是通过统建上楼的方式，解决原村民的住房需求，并将其利益在新建的统建小区中充分体现。2007年10月24日，龙岗区的1263户原村民收到了一份“重礼”——总建筑面积达83.8万平方米的15个原村民统建项目同时奠基。
像凤凰新村一样，每一个统建项目都是高档的现代化住宅小区，在这些精心选择出来的地块上，原村民未来的生活图景是：出门是绿地，推窗是蓝天，出行自驾车，回家坐电梯，旧有的农村生活方式将彻底改变。同时，统建小区都设置了自住区和出租区，原村民可以自由挑选户型，在满足自家居住的同时，可以将其他房屋出租，保证了原村民利益的最大化。
记者手记
机遇总是眷顾那些正在努力改变现状的前行者。在龙岗努力抓住城市化、特区内外一体化契机改变城市面貌的同时，2011年深圳大运会主场馆选择龙岗的机遇，前所未有地推进了龙岗城市化进程。
“4年时间要完成龙岗10年基础建设的任务，要抓住这个机会用最短时间改变龙岗基础设施的落后现状。”在大运申办成功之后，余伟良在全区配合市里办好大运会的动员会上描绘龙岗的前景。据初步预算，未来4年，龙岗的市、区政府投资项目近400个，工程投资估算515亿元，工程涉及的拆迁量约300万平方米，拆迁安置费用达到253亿元，其中上亿元的大型项目共80个。今年市、区投资的政府工程项目286个，总投资101.2亿元，其中上亿元的大型项目29个，工程涉及的拆迁量约150万平方米。
在每个街道调研时，书记和区长都会在会前特别安排看一个短片，内容是大运会给龙岗带来挑战和机遇，在短片里，老人们在优美宁静的公园散布，年轻人在崭新的文体中心娱乐、汽车在宽敞的道路行驶、轻轨在繁花似锦的龙岗飞驰.....这一切，决不是空中楼阁，对于龙岗来说，也就是3、5年的事。“城市化中的问题，都只是发展中的问题，我们有信心、有能力去解决！”书记余伟良如是告诉记者。
文／图 本报记者 黄超 甘雪明
图：
为了推进农村城市化进程，提高居民生活质量，政府免费为妇女培训知识。
龙岗区委书记、区长到坂田街道进行农村城市化调研。
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