让制度之光照亮财政黑洞

　　来源：廉政瞭望

　　让制度之光照亮财政黑洞

　　◎马向荣

　　建设透明财政

　　顾名思义，之所以财政腐败问题被形容为财政黑洞，正是因为其黑，即不透明，要使黑洞不黑，就必须使黑洞明亮起来，建设透明财政。

　　公开财政信息，破除财政资金神秘性。信息公开是民主政治的基础，也是实现政府治理的根本。公共财政要求政府公开预算信息，而不是保持神秘。要进行财政监督信息化建设，通过各种渠道向社会公开财政资金的审批、拨付、使用情况，实现真正的阳光财政。特别是对其中一些关系到国计民生的重要资金，比如各政府部门掌控的社会保障资金、救灾救济资金、重大项目建设资金、支农资金等，要反复论证，避免个人说了算，接受全社会的监督。

　　细化监督措施，对财政资金进行全过程监督。当前，监督部门对财政资金的监督局限于部分专项资金，而没有对整个财政资金的收入规模和支出流向加以全盘监控。各级财政向同级人大提交审查的预算信息是否真实和完整，人大应组织专门力量进行核查，而不是听报告、走过场，确保不能留有脱离监督的预算真空。同时，对资金使用的监督应该介入到事前和事中，财政监督部门应该随时掌握资金的流向和使用情况，而不是停留在事后的检查和处理中。

　　完善转移支付制度。转移支付制度，应该给公众一个清晰的认识，即该笔转移支付资金究竟用来干什么，决策过程是怎样的，都应让人民拥有知情权。首先，政府应该公布确定的转移支付具体目标，由人大审议该目标是否合理；然后，由政府根据审议通过的目标对一般性转移支付的方式进行审核，去掉不符合目标的方式，并确定科学的分配办法；最后，对转移支付按照目标进行归类清理，属于实现同种目标的支付项目应归入同类科目进行管理。对与目标无关的支出项目直接予以取消，对符合目标的项目，应设立一套科学完整的评价体系，对项目进行量化评判，减少人为因素，使专项补助的项目及其资金量的确定具有科学依据和透明的决策过程。

　　推行绩效预算

　　绩效预算又称为结果预算或产出预算，从投入预算转向产出预算是当今世界财政改革中最具革命性的变革。转向产出预算要求放松投入控制和赋予管理者更多的灵活性，这是以让管理者对结果负责为前提的。由于核心部门不再直接控制预算资源的投入方面，预算执行控制所关注的重点就转向了成果和产出，统称为绩效。在结果预算方面，美国进行了成功的实践。1 993年克林顿总统上台后，就大张旗鼓提出“再造政府”，其中绩效预算被提到了首要位置，随后，《绩效法案》在美国参众两院全票通过。实行《绩效法案》5年之后，1998、1999财政年度美国两年连续实现了财政盈余，结束了长达近4 0年的预算赤字历史。

　　绩效预算包括绩效战略、成本测算、绩效协议、绩效报告及其应用等许多方面，实施绩效预算的难点在于绩效评价，有了完善的绩效评价机制，绩效预算的推行就会顺利。

　　绩效评价是对政府公共支出所产生的效果和影响进行评价的行为，它强调的是一种预算支出控制技术，通过创设一种公共资源再配置机制和直接的利益制约机制，来引导公共资源的流向与流量。

　　推行绩效预算须经历三个主要步骤：一是构建绩效评价指标；二是进行年终绩效评估，年度结束时，绩效评估部门根据年初制定的考核指标对各政府部门的绩效进行评价，并作出考核结果，公布考核报告；三是绩效评估部门依据绩效评估的结果，按照各政府部门绩效完成情况，提出调整各部门下年度预算的建议和意见，交预算支出部门执行。

　　伴随绩效预算的推行，还应该同时改革当前的干部考核制度，将过去对干部的考核主要重政绩变成重绩效，不是按照发展规模的大小论英雄，而是按照财政资金使用效率的高低论英雄。

　　构建财政监督“三驾马车”

　　当前，我国负有财政监督职责的部门主要有人大、审计和财政三家，审计和财政都是政府内部组成部门，在体制上没有独立于其他政府部门，导致监督难以有效开展。而人大自身的技术力量相对薄弱，在比较专业的财政问题上，显得有心无力，监督工作很难深入下去。因此，有必要重新调整机构设置模式，构建更加有效和有力的财政监督框架。可行的措施是，遵循从宏观到微观的逻辑层次，建立财政监督“三驾马车”。

　　建立国家财政监督管理委员会。按照诺贝尔经济学奖获得者、美国财政学家布坎南的观点，财政监督属于宪政经济学的范畴，民主宪法中应该规定广泛的审计程序和明确的行为规则。政府出于自身利益的考虑，在财政宪法所施加的征税约束下，往往会追求收入最大化，因此，应该通过宪法对政府的活动加以监督和限制。

　　当前，我国宪法在财政问题上提及较少，财政制度的设置没有完善的宪法支撑。为了长治久安的需要，有必要补充宪法的财政条款，充实财政宪法，作为国家在财政问题上的长远指针。在此基础上，不妨成立国家财政监督管理委员会，归由全国人大常委会委员长直接领导，作为维宪机构。该机构应该具有相对客观的独立性，以便实施对财政立法的监督和审查。

　　该机构执行四个方面的职能：一是对人大和政府制定的有关财税法律法规进行合宪性审查。二是处理有关实际工作中出现的违宪纠纷。已经生效的财税法律，如果与宪法相抵触，可以通过人民法院转交国家财政监督管理委员会进行审议，对于确实违反宪法的财税法律，国家财政监督管理委员会有权提交全国人大常委会予以撤销。三是对财税制度进行绩效评价。国家财政监督管理委员会负责总结财税制度运行中出现的问题和弊端，定期出具财税制度绩效评估报告，根据现行制度和政策对在实现财政职能上的绩效情况，提出修改建议。四是协调总的财政监督工作。根据每年的财经形势提出财政监督的重点，对其他财政监督机构的财政监督工作进行再监督，并向社会公布各财政监督机构的监督效果。

　　由于财政问题的专业性非常强，因此，国家财政监督管理委员会的人员可以由工作人员和专家组成。工作人员参照公务员制度，只负责日常工作的协调和管理，具体工作则由专家委员会执行。专家委员会成员由国内专业经济学家构成，在全国财政学专家内部根据机构职能的要求和个人业绩选举产生。

　　充实人大财政监督机构力量。将审计部门划归人大领导，和人大原有的财政监督队伍结合，组建新的人大财政监督机构。审计部门具有良好的技术优势，可以弥补人大监督力量的不足。而人大本身不属于政府系列，人大作为纳税人的代言人，更有利于实施客观的财政监督。

　　新的人大财政监督机构负有以下职能：一是继续传统的预算审查监督职能，即按规定审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。新的人大监督机构在拥有了强大的技术力量之后，将会彻底改变人大审议政府预算报告走过场的局面。对预算的审查将会细化，部门或项目支出预算必须科学合理，预算报告必须细致和标准，否则，人大将不予通过。二是按照审计法的规定对各政府部门进行例行审计。这一点在业务内容上与当前审计部门的职能相差不大，但是，由于领导权的改变，审计部门将作为外在于政府的力量进行监督，其效果将大为不同。三是负责对各政府部门的绩效评估。要求人大监督机构承担起绩效预算评估的责任，推动绩效政府的建设。其基本程序是：第一，由各政府机构在财政年度开始前编制年度绩效计划，设立明确的绩效目标；第二，各部门的预算安排应与其绩效目标相对应，并据此提交人大审议；第三，财政年度结束之后，各政府机构应向人大提交年度绩效报告，年度绩效报告必须在下一个财政年度的6个月内提交，人大对此进行核实，并将其实际绩效结果与年度绩效目标进行比较。

　　完善失职责任追究体制。目前，我国对财政资金和重大项目的审批部门，还没有建立失职责任追究制度，也没有专门针对财政违纪违规问题的失职责任追究机构。这将导致三个方面的严重后果：一是审批部门对资金和项目的流向是否科学漠不关心，导致财政资金的滥用；二是审批部门明知该项拨款不符合规定或者不利于绩效，但是为了自己的个人私利仍然错误地执行拨款；三是资金拨付或者项目上马之后，审批部门对资金的使用情况从不过问，将监督责任全部推给专职监督机构。由于专职监督机构人手少，对资金使用具体细节的掌握不如审批部门清楚，存在信息不对称的情况，导致监督弱化，给下级部门挪用、浪费或贪污财政资金提供可乘之机。

　　1994年诺贝尔经济学奖获得者塞尔顿教授曾经提出一个经典的“小偷与守卫”的博弈模型，根据该模型进行的博弈分析表明：加强对财政资金和项目管理者的监督，比直接对资金使用者进行监督的效果更好，这将大大降低资金使用的违纪违规率，并且是降低长期违规率的根本之道。

　　当前，我们的财政监督工作主要针对资金使用者，这种策略只能在短期内暂时缓减违规率，但从长时间范围看，如果对资金管理者即拨款者没有督促机制，违纪违规者将层出不穷，在长期中表现为恒定不变。

　　我国财政部门专职监督机构因种种原因，很难直接应付数量庞大、情况复杂的财政违纪违规问题。鉴于此种情况，理应建立对财政性资金和项目管理者的失职责任追究制和专门针对财政违纪违规问题的失职责任追究机构。

　　由拥有财政性资金和项目审批权力的业务部门自己对本部门管理的领域进行监督，对该领域的财政性资金支出的合法性和合规性负责。而新的财政部门专职监督机构应该有两种职责，一是继续现在的职能，对资金使用情况进行检查并处理处罚违规者；二是站在政府的角度担负起一定的财政管理职责，即针对具有财政性资金审批权力的业务机构制定一套考核办法。一旦在检查中发现机构负责的资金或者项目出现了违纪违规问题，则采取两种针对该审批部门的处理措施：第一，加强与组织人事部门和纪检监察机关的合作，将违规情况提交组织人事部门和纪检监察机关，作为干部考核和调整的依据；第二，在处理资金使用违规单位的同时，对负有审批责任的部门和机构进行失职责任追究，包括行政处罚和纪律处分。同时，对其他案件引发的财政资金违规事件或群众举报的违纪违规问题进行专门调查，并追究审批机构的责任。这样，可以将有限的监督力量通过“ 杠杆效应”进行放大，极大地提高财政监督的效果，降低长期违规率。-