公权力被滥用行为接连曝光 基层依法行政缺动力

　　公权力被滥用行为接连曝光 基层依法行政缺动力

　　法制网记者 李立

　　●依法行政缺失在基层难点在基层重心也在基层

　　●畸形行政思维引发管理及行为模式等深层问题

　　●四大“拖后腿”问题导致县域法治化进程缓慢

　　●县域容易变为熟人社会推进依法行政难度更大

　　只因拍下粗暴执法场面并拒绝删除，公民魏文华便被湖北省天门市城管执法人员围殴致死；只因两次打开车门要求县长为拨发助学金签个字再走，陕西省绥德县职业中学校长高勇就遭停职，后来竟被当地公安机关拘留……

　　这段时间，随着公权力被滥用的事件一起接着一起被曝光，社会公众对基层政府提出了质问：要“法治”还是要“人治”？野蛮施权何时能了？

　　国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出了用10年左右的时间，基本实现建设法治政府的目标。

而一些市县政府的所作所为，显然与此背道而驰。种种恶性事件的发生，无不反映依法行政缺失在基层，难点在基层，重心也在基层。

　　畸形行政思维衍生市县依法行政薄弱区

　　无论是“绥德事件”还是天门“城管打死人事件”，都反映出一个最基本的事实，就是在如此强调依法治国、依法行政的背景下，一些市县行政部门人员还是更习惯凌驾于法律之上耍权威。

　　他们有着怎样根深蒂固的思维？尽管后来“绥德事件”中的县长与校长已经互致歉意，但这并不能阻挡人们的思考。

　　中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长莫于川今天在接受记者采访时说，绥德有关机构和人员反应何以如此过激？是当地的行政文化不民主、不宽松，“官本位”思想严重，还是有些机构、人员想在县长面前“争表现”？或者是当地公安机关首长在原原本本执行县长的“面授机宜”？无论是什么，都需要反思，为什么当地的行政公务人员考虑问题总是以行政首长的是非、好恶为是非、好恶，将首长的面子、尊严放到法律精神和法律规范之上？由此可见，当地已形成一种极不正常的“官本位”、“长官意志”的行政法文化，而不是“执政为民”、“依法行政”的行政法文化。

　　这种畸形的行政思维，在随后几天再次被天门城管的行为所证实。

　　事实上，这些问题从来就不是一起两起，只不过程度有深有浅。

　　比如，一些重特大安全生产事故频发，食品药品安全隐患突出，乱占耕地、破坏资源、污染环境现象屡禁不止的地方，当地某些职能部门都在其中扮演了不光彩的角色；

　　在土地征用、房屋拆迁、企业改制等过程中，一些地方频频以损害群众利益为代价；

　　黑恶势力限制人身自由、故意伤害甚至致人死命等严重违法犯罪行为背后，往往有人为其“撑伞”；

　　一些地方和部门制定、发布的规范性文件违反法律法规，行政决策还是“拍脑袋”，个人说了算，有的还在搞政绩工程、形象工程，铺张浪费、劳民伤财问题突出；

　　有的地方，把依法行政与发展经济对立起来，一谈经济发展，就不顾法律约束、擅闯法律“禁区”……

　　在滥用公权力的同时，一些地方对应该履行的社会管理和公共服务，却懈怠、不作为。

　　一系列的错位、越位、缺位的多发，交织着权力腐败、长官意志、特权思想、素质低下、监督缺失等问题，无疑使市县一级成为依法行政的薄弱区。“校长追县长签字被停职拘留事件的发生绝非偶然，我们应当关注这一偶然事件背后的必然因素，包括管理制度、法律文化、行为模式和官民关系等方面存在的深层问题。”莫于川认为。

　　熟人社会的形成导致依法行政难度加大

　　没有谁会否认，基层的工作是最不好干的。但这不该是依法行政素质低下甚至肆意践踏法律的借口。

　　市县政府是我国政权体系中的基础部分，处在政府工作的第一线。它所面临的工作很具体、头绪多、事情杂、任务重，上面千条线下面一根针，必须面对最为现实复杂的矛盾冲突和问题交织。因此，普遍的看法是，市县政府依法行政水平决定了中国政府法治建设进程的快慢。

　　中国政法大学副校长、行政法学专家马怀德教授说：“县域法治是整个法治建设的最重要一环。依法治国10年经验告诉我们，只有处于执法、司法第一线的县市实现法治，法治国家的建设才有希望。否则，推进法治建设将难免‘口号化’之嫌。”

　　这一进程进展缓慢，从官方角度讲，目前至少存在4大“拖后腿”问题：

　　立法真空，实际工作无法可依却要冲锋陷阵。随着经济社会的发展，一些迫切需要的法规、规章没有出台，特别是社会发展领域的立法相对滞后，加上一些已出台的法规、规章针对性和操作性不强，这大大加剧了基层政府的管理难度。

　　重视依法行政程度不一。“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的状况，仍是一些地方的真实写照。自我约束、做有限政府而不是一手遮天，仅停留在一些县官的口头表达上，他们想问题、办事情不习惯问一问法律法规是怎么规定的，更热衷于享受“我说了算”。

　　一些地方和领域仍然存在重复执法、交叉执法、多头执法、执法力量分散等执法扰民问题，同时，有法不依、执法不严、违法不究的问题仍然比较突出，侵害人民群众合法权益的行为时有发生。

　　一些行政机关工作人员依法办事的意识淡薄，能力和水平还有待提高。

　　从民间角度看，有学者认为，县域是一个土地面积、人口数量以及社会关系较为单一，较为简单的行政区划，它免不了变成熟人社会。因此，在一个熟人社会中，推进依法行政难度更大。

　　比如，如何在市县范围内，对县长、市长的行为合法性进行有效制约？对各类各级公务员的行为进行有效监督？“绥德事件”发生后，有舆论指出，为什么不是人大而是榆林市市委书记的介入，才使问题出现转机？这点除了监督的缺失，也反衬出现实社会的状况，即在一个熟人社会中，一环紧扣一环，是按规则办事还是按情感办事，是按关系办事还是按照法律办事，是按上级指示办事还是维护法律尊严，确实对人的考验更大，博弈之后，往往趋炎附势会占上风，监督自然被架空。

　　依法行政水平须直接挂钩政绩考核

　　“绥德事件”发生后，在榆林市市委书记的介入下，对高勇的处罚决定被撤销。

　　据报道，县长为此向市委写出书面检查；公安局、教育局向绥德县委写出书面检查，任何人不得打击报复高勇。此外，榆林市委、市政府已经组成调查组对该事件进行全面调查，将依法追究责任人。

　　另据今天媒体的报道，在媒体曝光后，天门市采取措施，刑拘了4人，城管局长被免职，城管系统开始整顿。

　　公开的力量正在推动事件向公正发展。但让我们设问一下，假如没有媒体曝光，没有互联网的快速传播，“绥德事件”和“城管打死人事件”，能否迅速得到重视并加以解决呢？

　　不敢完全否定，但至少维权的过程会因为充满变数而艰难。不少学者都指出，现在推动法治的力量，从某种程度上说，似乎依赖于事件推动，这未免不正常。

　　越来越多的案件希望通过媒体曝光。为什么？因为公开之后，加上领导批示，启动相应处理程序就会顺畅得多，保障公平处理的系数就会上升。“法律在一个地域内不是自动实施，而是靠媒体、靠领导推动实施，这是一个可悲的现象。”马怀德说。

　　他认为，法治不应是靠另外一种力量加以推动的，而应该是自动形成、自动实施的。所以，加强依法行政，落实宪法和法律在本地域内的有效实施，确确实实是一个重大的课题。

　　不过，马怀德说，基层执法人员缺乏依法行政的动力，是一个现实难题。

　　市县政府是国家法律法规和政策的重要执行者，是地方经济社会事务的主要管理者，推进市县政府依法行政是巩固党的执政基础的必然要求，是促进地方经济社会又好又快发展的重要保障。

　　实践中，大量直接涉及人民群众切身利益的行政行为，是由市县级行政机关作出的，各种社会矛盾纠纷也往往发生在市县。因此，只有切实推进市县政府依法行政，平衡好各种利益关系，规范和约束行政权力，才能从源头上预防和减少各种矛盾纠纷的发生，维护社会稳定，实现社会和谐。

　　另外，随着社会的发展，市县政府面临的改革和发展任务越来越繁重，面临的矛盾和问题越来越复杂，这也越发要求市县政府必须依法行政，全面提高行政管理水平，增强执行力和公信力，并增强社会管理和公共服务的能力，解决好人民群众反映强烈的问题，防止和减少行政权力的缺失或滥用以及腐败现象的产生。

　　这些道理并不难懂，但具体到个人，“要求执法人员依法行政的动力在哪里？我们很难找到。相反我们看到的是牺牲法治、违法行政的某些利益动力。”马怀德说。

　　的确，种种行政权力的滥用和监督缺失，都纠缠着看得见或看不见的私利。

　　如何从根上解决这个问题？马怀德说：“经验和教训告诉我们，一个国家的法治不能仅仅靠社会公众的艰难维权去推动，更多的是要赋予我们的执法机关、司法机关有遵守法律、执行法律和公正实施法律的动力，从这个意义上讲，我们就必须改变现行的政绩观，应该将法治水平高低纳入政绩考核体系，作为考察一个干部遴选晋升的重要指标。”

　　马怀德说，一个地方只有经济发展，不能算是政绩突出，更应该看是不是实行了法治。这几年讲科学发展，我们试图把以GDP为主的政绩指标推向科学发展的政绩观，不仅考察经济指标，还要考察人文指标、社会指标和环境指标。事实上，我们遗漏了一个更重要的指标，那就是法治指标。法治实行得好坏，是判断一个地区经济发展水平、制度文明、政治文明、社会进步的标尺。党的十七大报告里讲得也很清楚，推行法治，不仅仅是为了维护法治的权威、统一，更多的是要保障宪法、法律赋予公民的基本权利，除了人身、财产权之外，还有表达权、参与权、知情权、监督权。应该向新的政绩观要法治的动力。

　　这显然是最现实的中国式路径。

　　据记者了解，一些地方政府已经开始在这么做了，黑龙江、江苏等一些地方，都将依法行政内容纳入了对地方官最重要的政绩目标考核体系中。在这些地方，是否依法决策、是否依法管理、是否依法办事，是考核政府依法行政的重要指标，并与奖励惩处、晋职晋级和提拔任用挂钩。

　　遗憾的是，能这样做的地方仍太少，而且依法行政所占分值比例并不高，似乎尚未摆脱“敲边鼓”的地位。

　　观念可以改变历史的足迹。依法行政水平高低如果真正能做到与政绩紧密挂钩，实现刚性约束，“绥德事件”，“城管打死人”等事件，也许就不会频繁重复。而这注定是一个较为漫长的博弈过程，毕竟依法行政意味着按法律办事而不是个人意志办事。

　　法制网北京1月13日讯