“协管员”是“协”还是“管”
——“行政委托”:一个关乎百姓权益的话题
本文提要
在我国的行政管理中，治安协管员、交通协管员、税收协管员、工商协管员、劳动监察协管员、城管协管员、流动人口协管员、出租屋协管员……在行政管理领域，协管员人数甚至远远超过正式执法人员。
对此，社会各界褒贬不一……
行政委托———这个令普通百姓不甚明了的专用术语，却是现实生活中普遍存在的现象，这种缺乏足够法律规范的“特殊权力”，在解决我们生活中诸多问题的同时，也往往使百姓受到莫名的伤害。
行政委托究竟因何兴起？具体运作中有何利弊？存在哪些争议？又如何进行规制……本报特刊发调查报道，与读者共同思考这一问题。
———编辑手记
一名治安员当街抓捕“犯罪嫌疑人”
“老外”被某地聘为“交通协管员”
两名协管员将抓获的“嫌疑人”送进派出所
环卫工人成为治安协管员
公安部要求，2008年1月1日后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安协管员。这是三年前公安部向全国公安机关发出的通知，通知要求各地公安机关对聘用的治安协管员队伍进行专项清理，自通知发出之日起，各级公安机关一律不得从社会上招聘治安员，现有的治安员将在3年内全部清退。
在我国的行政管理中，治安协管员、交通协管员、税收协管员、工商协管员、劳动监察协管员、城管协管员、流动人口协管员、出租屋协管员……在各个行政管理领域，协管员人数甚至远远超过正式执法人员。
对此社会各界褒贬不一，有人认为协管员对维护社会治安、细化城市行政管理等方面起到了积极的作用。而另一种观点则认为，协管员不应是法律授权的执法主体，其是游离于法律之外、未经过基本法律和行政执法训练的“特殊权力”。一起判决
原先供职于江西抚州市公安局保安服务管理中心的何某，最近陷入了极度郁闷和“委屈”中。何某只是个来自农村的打工保安，公安机关要求其看管一下犯罪嫌疑人，结果嫌疑人乘隙逃跑，自己却被指控犯了玩忽职守罪，被抚州市临川区法院判处有期徒刑一年，缓刑两年。这起颇具“祸起萧墙”色彩的案件，在江西乃至全国都属罕见。
事情的起因是：两年前，抚州市临川公安分局对一名涉嫌诈骗的妇女徐某立案侦查，因徐某当时刚刚生育，尚在哺乳期，不适宜采取拘留措施，抚州警方决定在其住所对其监视居住，并指定由该局的城西派出所执行。
然而，城西派出所的警力有限，无暇抽调警员对徐某24小时监视居住。于是，派出所与抚州市公安局保安服务管理中心（以下简称“保安公司”）签订了一份保安服务合同。合同约定：由保安公司负责犯罪嫌疑人的人身安全，如果因保安人员失职造成犯罪嫌疑人自杀、自残、逃跑等，责任由保安公司承担。
按照合同要求，保安公司派出了6名保安员，分3个班次轮流对徐某进行24小时的监视，但出人意料的事情还是发生了。一天晚上，保安何某和一位同事到徐某家值班时，嫌疑人徐某趁何某入睡后逃之夭夭。
事情发生后，抚州警方出动大批警力，却始终未将犯罪嫌疑人抓获归案。鉴于此事社会影响恶劣，“闯祸”的保安何某被检察机关批准逮捕，并因玩忽职守罪向人民法院提起公诉。
庭审过程中，保安何某的辩护律师提出，保安公司是在公安机关监督指导下的民间组织，何某本人也不具备国家机关工作人员身份，保安公司与客户签订的合同属于民事法律关系，公安机关委托保安公司执行监视措施缺乏法律依据。辩护律师据此认为，何某的身份不应是玩忽职守罪的犯罪主体———国家公职人员，应无罪释放。
但法院的最终判决并没有支持辩护律师的意见。尽管案件已经判决，但争论却因此而起。有人认为何某确实构成犯罪，亦有同情者认为他是代公安机关受过。其实，透过这些表面的争议，更需引起反思的核心问题是：监视犯罪嫌疑人的权力，究竟能不能由保安、协管员代行？利弊纷呈
其实，在我国公共权力机关将执法权下放、委托他人代行权力的现象，普遍存在于司法管理、治安管理、交通管理、社会保障执法等诸多领域。
近年来，随着外来人口不断涌入城市，都市社情日趋复杂。浙江余姚市政府综合治理办公室一位负责人感叹说：“外来人口流动性极强，租住情况极为复杂，靠我们自身力量很难掌握出租房居住人情况，只能聘请一些协管员协助工作。”
这是城市管理中的典型困境，由于行政执法任务日趋加大，执法力量又无法及时补充，导致协管员如紫藤一般在各地迅速蔓延，队伍呈爆发式增长。从治安协管员、交通协管员、税收协管员、工商协管员到劳动监察协管员、城管协管员、流动人口协管员、出租屋协管员等等，各种名目让人眼花缭乱。在不少管理领域，协管员人数甚至远远超过正式执法人员，呈喧宾夺主之势。一位机关人士直言不讳地指出：“协管员聘请容易，支付成本也不高，活儿干得倒不少，不少单位领导都喜欢这样用人。”
从学理层面分析，协管员是典型的委托行政。而在现实生活中，委托行政已成为吸收、利用其他社会资源以补充行政力量不足的最佳方式之一。有学者认为：“行政委托是行政触角的延伸，也是行政专业化、民主化的表现，有一定合理性。”
然而，委托行政的隐患也是显而易见的。由于一些受委托的组织和人员缺乏依法行政的基本理念与素养，现实生活中滥用公权、侵害公民合法权益的事件，并不少见。
不久前，福建沙县公安局凤岗派出所值班民警处理一起偷窃案件时，要求治安巡逻队员傅明毅看管3名嫌疑人，而傅明毅却乘机猥亵了其中2名女孩，并对其中一名受害者实施了强奸。
生活中协管员对公民“误抓”、“误伤”事件更是屡见不鲜。典型的一例是，河南邓州市城区的6名治安联防队员，曾以涉嫌街头兜售假币和持刀抢劫伤人为由，先后将5名老师和1名司机带进派出所内非法拘禁，并进行野蛮殴打。后经调查，被抓者全是无辜公民。争议四起
几年前，浙江嘉善县魏塘镇派出所开始试行“治安防范组合承包”模式，通过竞标形式，将中标的民警确定为某个街区的治安承包人，再由中标民警挑选保安队员，并根据治安情况决定民警、保安队员的经济收入。这一治安模式推出后，尽管取得了发案率下降等效果，但也引起了激烈的争议，其中一个重要观点是，涉及公民人身自由的治安管理权，能否承包或委托给公安机关以外的社会组织或公民个人行使？
有专家认为，依据《行政处罚法》的有关规定，行政机关委托其他组织或者个人实施行政处罚，必须有明确的法律、法规或者规章的规定。不过也有人士指出，最高人民法院2000年发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。”从这一规定看，一般性的行政委托似乎又不需要有明确的法律、法规或规章的依据。
尽管相关的规定有不尽明了甚至相互冲突之处，但学者们普遍认为，根据《行政处罚法》的规定，限制人身自由这一类的行政处罚权只能由公安机关实施，不能随意委托给其他组织和个人行使。因为这类职权如果不加以严格控制，势必会对公民形成潜在威胁。由此推及到本文开始时提到的“抚州脱逃案”，从严格意义而言，对犯罪嫌疑人进行监视居住的强制措施，应当视为公安机关的专有权力，委托给保安公司行使并不妥当。在这一案件中，玩忽职守的保安人员固然难辞其咎，但随意委托的公安机关似乎也有不可推卸的责任。
在行政委托实践中，除了委托权限极为混乱外，对于行政委托的后果、责任等等，也存在着巨大争议。在现实生活中，接受委托的协管员在工作过程中与他人发生冲突的事件时有发生，对此究竟是按照妨碍公务处理，还是按照民事纠纷处理，常常令人左右为难。更加出轨的是，在不少地区治安协管员不仅负责日常巡查，而且还承担着“抓捕”犯罪嫌疑人的任务，甚至在公安人员不在场的情况下，使用木棒、铁棒等执行任务，混乱中打伤犯罪嫌疑人甚至“误伤”无辜群众的事情时有所闻。如此情形下，治安协管员究竟应当承担何种责任？受伤公民应当向谁索赔？能否申请国家赔偿？诸多的疑问，进一步加剧了行政委托的迷乱。
有学者认为，依据《行政处罚法》等法律的有关规定，接受行政委托的组织的执法行为和后果，理应由进行委托的行政机关承担法律责任。不过，现实中的情形往往是，一旦行政委托发生冲突或“误伤”事件，一些政府机关往往以“当事人不是公务员”、“当事人是临时工”等借口来推卸责任，如此不仅无法解决问题，反而更易激化矛盾。亟待规制
需要警惕的是，在行政委托不断扩大的情形下，一些公务员、执法人员借助协管员这条“腿”，开始自动“升级”为草拟文件、开具罚单的“包工头”，出现了公务员“偏爱”大企业、精英人士，协管员“管理”小企业、底层群众的苗头。公务员的“贵族化”，直接加剧了“官本位”的观念和“行政不作为”，这与建设法治型、服务型、高效型政府的目标，无疑背道而驰。
有学者指出，行政委托之所以出现诸多乱象，根本原因是公共权力的委托缺乏明确、严谨的规制。
令人欣喜的是，一些地方已经出台了有针对性的规范，颇具代表性的是《河南省公安厅交警执法六项规定》。该规定明确指出：“交通协管员参与交通管理，必须做到在交通警察的带领下开展工作，不得单独上路值勤，严禁交通协管员执罚，禁止身着人民警察制服，佩带人民警察标志。违反上述规定者，予以辞退。”
有专家指出，在完善立法、加强制度建设的同时，委托的行政机关也必须对受委托者的行为进行全面监督。当前迫切需要明确行政机关的监督方式和责任，并且严厉追究不履行监督职责的行为，如此才能有效控制随意委托、推卸责任等现象。
有专家进一步建议，行政委托与一般的民事委托不同，应当有更加严格的程序规范。一般而言，行政机关实施行政委托时，必须制作委托书，载明具体的委托事项、权限范围、双方的权利义务、委托期限等等，这样有利于在出现问题时分清是非，辨明责任。
此外，行政委托还应随时接受各级人大、社会舆论和普通公民的监督。以人大监督为例，各级人大可以运用法定职权，撤销不适当的行政委托行为。人大代表也可以通过提交代表建议等方式，对公众反映强烈的行政委托现象提出批评，并敦促政府有关部门及时办理。
在现代法治社会，分权和公共权力社会化是一个重要特征，将国家公权委托给符合法定条件的其他组织和个人行使，既可以提升社会自治水平，又可以有效地提高国家治理效能。但问题是，究竟何种性质的公共权力可以委托行使？公共权力的委托如何按照法定的条件和程序进行？如何防止公共权力委托后的不当行使等等，这些，都是未来行政委托实践无法回避亦需妥善解答的关节点。（本文照片为资料图片）
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