《瞭望》文章：土地执法难在“百日”之后

　　《瞭望》文章：土地执法难在“百日”之后

　　百日行动效果超过预期，但严把土地闸门，更重在建设长效机制

　　文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏

　　对历时120天的土地“百日行动”，国土资源部部长徐绍史的评价是效果“超过预期”。

　　“这次执法基本摸清了以租代征为主的三类违规违法用地的情况，截止到2007年10月30日，三类违规违法用地3.1万多件，涉及土地面积330多万亩”，在近日召开的全国土地“百日行动”电视电话会议上，徐绍史认为更关键的是，以往的执法难情况大有改观，“立案率接近85%”。

　　《瞭望》新闻周刊获悉，此次土地百日执法，是近几年以来国土资源系统时间最集中、参与的人数最多、规模最大的一次集中的土地执法行动，直指当前土地管理中的“硬骨头”。

　　尽管成果高于预期，但对于2008年来说，土地管理工作形势依然严峻，在各地政府换届之后有可能出现的用地冲动强烈的新情况下，要防止经济过热，守住土地闸门更是难上加难。

　　“百日行动”一度遭质疑

　　据国土资源部卫片执法检查显示，在2005年10月至2006年10月，全国90个重点城市新增建设用地的图斑中，除重点项目外，未能提供合法用地手续的1.3万宗，涉及土地面积约24万亩。这90个城市中，有11个城市违法用地的面积超过了1万亩，其中很多是中等城市；有17个城市违法用地宗数占新增建设用地宗数的比例在80%以上；有8个城市违法用地占新增建设用地面积的比例在80%以上。在经过了2004年开始的土地市场治理整顿，发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》等国字号红头文件之后，上述令人惊愕的数字表明，土地违法并未得到有效遏制，土地执法形势依然严峻。

　　在土地违法中，尤以“以租代征”、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模、未批先用为甚。

　　为什么在国家连续多年的最严格的耕地保护政策下，在冻结、停止批地等非常手段下，土地违法问题依然面大量广?接受采访的有关专家分析主要原因认为，除了受现行干部考核制度和财税体制的制约以及“以需求主导供地”的模式仍未转变，“土地围绕项目转”外，对违法违规行为查处普遍偏轻、不到位，产生了极大的负面效应。

　　为了遏制日益严峻的土地违法违规行为，解决当前土地执法方面存在的突出问题，2007年9月，国土资源部部署开展了“百日行动”，集中100天分三个阶段，开展以查处“以租代征”为重点的全国土地执法行动，期望通过集中清理2005年1月1日以来土地违法违规行为，有效遏制土地违法违规现象的上升态势，坚守18亿亩耕地“红线”，确保土地宏观调控的有效实施。

　　分为自查清理、查处纠正、督察整改三个阶段的百日行动，开始之时，不少人对它怀着强烈的抵触和不信任情绪。连续多年，突击式的运动一场比一场强势，可大多逃不脱“雷声大、雨点小”的命运，到今天违法违规用地问题依旧，土地执法形势依然严峻，就连地方国土部门内的工作人员都表示，区区一百天能够解决什么问题?尤其是，土地违规违法问题，由来已久，成因复杂，体制、机制不完善，法律制度不健全，发展冲动难抑制……这些深层次问题解决不了，靠一场运动与事何补?再大张旗鼓的声势，到了既处理事又处理人的动真格的关键时刻，还不是照旧走过场?

　　成果好于预期

　　在三个阶段的执法行动中，也存在一些不容忽视的问题，例如，在前两个阶段中集中表现出的等待观望、数据不实、查处难度大等问题。

　　据国土资源部的工作人员介绍，在这个过程中，徐绍史部长反复强调的是，加大案件查处的力度。在这位工作人员的会议记录本上，记着徐部长的讲话，“一定要提高立案率，凡是符合立案条件的都要立案，不符合立案条件的也要立即纠正”，要坚持“依法依规、严肃查处”，“查清事实、明确责任”，“既要查处事、也要查处人”，“一定要让违法者付出高于守法的成本和代价”。

　　在百日行动的过程中，2007年12月中，监察部、国土资源部联合召开了新闻发布会，向社会通报查处土地违法违规案件专项行动及一批典型土地违法案件查处情况，国土资源部又单独召开新闻发布会，通报全国土地执法百日行动进展及重大典型案件查处情况。对此，国土资源部机关报配发的评论指出，“要想有效惩治和遏制土地违法违规行为，在保障发展的同时保护耕地尤其是基本农田，就必须保持土地执法的高压态势”，“此举意义重大，它有利于推动各地进一步加大土地违法违规案件查处整改力度，实施最严格的土地管理制度”，表明了国土管理部门严惩土地违法的决心。

　　在坚定的“决心”下，百日行动取得了“好于预期”的成果，作为此次行动的总指挥，徐绍史部长作了如此的评述：

　　一是基本摸清了三类违规违法用地的情况。到2007年10月30日为止，三类违规违法用地为3.1万多件，涉及到土地的面积是330多万亩。其中，“以租代征”30多万亩，违规扩区设区约100万亩，未批先用先占约200万亩。其中，未批先用先占的情况比较复杂，其中有相当一部分是合情合理，反映出土地管理工作当中存在的一些问题。

　　二是查处纠正了三类违规违法用地的行为。按照法律和规定，立案查处了2.6万多件，立案率接近85%，其中下达处罚决定书的有2.3万多件，下达处罚通知书后自我纠正的3100多件，达到14%；已经执行的9500多件，占下达处罚通知书的41%，申请强制执行的是8300多件，占36%；罚款和罚没非法所得接近20亿元，没收地面建筑和拆除非法建筑物2000多万平方米；本着既处理事又处理人的原则，各地已经移送纪检监察机关一共3700多人，目前已经给予了党纪和政纪处分的2300多人，移送司法机关要追究刑事责任的2700多人，已经追究刑事责任的300多人。

　　三是遴选和查处了正反两方面的典型。遴选出了107个依法依规批地用地的先进县市，将进行通报表扬；同时在全国划定了58个重点整改地区和251个典型案件，整改工作正在陆续地收尾。

　　四是探索构建土地执法的长效机制。这是“百日行动”的一个重要目标。通过一段时间的工作，已经初步形成了一批制度性的成果。各地围绕土地违法违规行为，从预防、查处、监管和部门联动四个方面形成了19项制度，准备印发供各地参考、借鉴。

　　另外，国土部门侧重研究了土地审批管理和批后监管。审批管理主要是简化手续、优化程序、提高效率，特别是单独选址的重点建设项目土地的审批；今后土地管理的重心将逐步转移到批后监管上。

　　但是，在成果好于预期的状况下，此次运动式的行动也暴露出土地执法中长期存在的老问题依然未得到根本转变：处罚偏轻、偏宽。据参与实际执法行动的地方督察局的工作人员介绍，尤其是一些重大典型案件查处存在着普遍处理偏轻的问题，主要是追究责任人行政、刑事责任难以到位；此外，一些违法用地项目规模大，涉及职工人数多，还有的项目是农业龙头项目以及基础设施、公益项目等，地方对拆除这些项目存在顾虑，担心影响地方经济发展。

　　高压态势持续多久

　　近几年来，国土部门或联合、或单独开展的土地市场治理整顿、查处土地违法违规行为专项行动、土地执法百日行动以及农村土地突出问题专项治理、土地出让金专项清理等一系列执法行动，实践证明，这些执法行动针对严峻的土地管理形势收到了一定的成效。但是，如此的高压态势还需要持续多长时间，为了抑制占地冲动，违法违规用地，就离不开运动式的各种紧急行动吗?

　　国土资源部有关人员表示，在我国人多地少，又属于经济发展阶段的特殊国情下，保持土地执法高压态势是必要的，也是必须的。但是，也需要研究通过建立、完善各种制度，用制度来保证最严格的土地管理落到实处。

　　国土资源部在百日行动启动之初就明确提出，要边执法、边总结研究加强和改进土地管理的治本之策，还成立了专门的研究小组，据悉，正在酝酿出台一些长效措施。

　　在全国土地执法百日行动电视电话会议上，徐绍史指出，制度建设要抓三件事，第一是抓制度建设，积极探索、构建预防违法的执法监管体系。执法的关口前移，早发现、早报告、早制止，来遏制违规违法，来减小各方面的损失；第二是国土资源部正抓紧落实两件事情：一个是与监察部、人事部共同制订《关于违反土地管理规定的处分办法》，争取尽快通过下发；另一个是与公安、监察、高法、高检、司法部共同制订《关于加强土地行政执法和刑事处罚衔接的意见》，这是制度建设的两项很重要的工作。第三是抓基层建设，基层国土所的建设，基层信息员、协管员、调解员，基层建设非常重要。

　　此外，对这次清理出来的三类违法违规行为的情况，徐绍史指出，要进行深层次的研究，对土地违法违规的特点、成因和规律做深入的、全面的分析和研究，相应地提出对策、措施和建议。

　　声势浩大的百日行动在取得阶段性成果之后暂告一段落，对于后续的督察整改，国土资源部有关负责人指出，一是重点地区和典型案件要继续扭住不放，整改和查处要落实到位。二是面上的查纠整改要继续跟进、落实。抓立案，抓结案，特别是8000多件申请强制执行的案件。三是整体性处理意见要逐项落实到位。国土资源部表示，这些后续工作将争取在一季度末统统落实到位。□