大部制方案加入“三权”分立意图 实现权力制衡

　　大部制改革关键在实现权力制衡

　　■刘效仁

　　中央政府大部制改革千呼万唤，终于要破茧而出。由中央高层任组长两组“人马”编制的机构改革和行政管理体制改革总体方案，两方案初稿已于春节前完成，并由讨论阶段进入具体决策阶段。

据透露，与此前五次行政体制改革最大的不同是，“大部制”方案中加入了“决策、执行、监督”分立的意图。对“三权”进行厘清、分立归属，并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制，无疑值得期待。（2008年2月17日《新快报》）

　　在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，集中到一个部门进行管理，即为“大部制”。这是国外市场化程度较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。”从国际社会经验看，“大部制”能解决政出多门，政府之间职能交叉、权责不清的状况。目前，这一现象，在我国正显得十分突出。

　　机构庞大，行政成本令国民不堪负重。从公开资料看，国务院组成部门现有28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。美国的部级机构只有15个、英国18个、加拿大19个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个等。我国行政管理费用过快增长。2006年，我国财政的行政管理费为7571．05亿元，占政府财政支出的18．73％（不包括预算外行政事业费），占GDP的3．59％。远远超过国际水平。据介绍，世界各国行政管理支出占财政支出的比重平均为15．6％左右，高收入国家为9．5％左右。（2月16日《21世纪经济报道》）

　　职能交叉，权责不清。凡是能巩固、谋取部门利益的，则积极“作为”；凡是与部门利益相抵触、难以谋取部门利益的，则消极“不作为”。长期以来难以管好的食品安全领域，就是因为有卫生部、农业部、工商总局、质检总局、食品药品监管总局等部门多头管理，至今职责不清。以至于不论是宏观调控还是各类专项行动，决策部门多采用行政管理上“轰轰烈烈”的方式，十多个部门联合下文、联合行动已成常态，但最后往往权责不明，导致问责无门。

　　部门权力利益化，直接损害了国家和公共利益。由于受部门利益的严重影响，不仅导致权力部门之间争权夺利，相互掣肘，决策周期长，政府运行成本效率太低，更可悲的是，一些权力机构把部门利益凌驾于公众利益之上，使得一些能维护、增进国家利益的重大决策（如燃油税、内外企统一税率、数字电视标准等）迟迟未形成共识而难以出台，而一些对国家利益有消极影响的重大决策（教育产业化、医疗市场化、行业垄断、外企“超国民待遇”以及很大一部分出口退税等）迟迟难以取消或调整。（2006年10月11日中国新闻网）

　　既当运动员，又当裁判员，权力寻租权钱交易屡禁难止。一方面，我国长期形成的行政部门起草立法的传统，导致不少机构把权力垄断利益法制化规范化。另一方面，既承担宏观调控，又负责项目审批，权力过度集中，又缺乏有力的制约和监督，致使权力“寻租”盛行，机制性体制性腐败依然突出。

　　十七大报告已明确指出，“深化行政体制改革是深化改革的重要环节”。前不久的中央经济工作会议，也对全面深化改革作出部署，其中第一条便是“深化政府机构改革，加快转变政府职能”。实行大部制，分设不同机构分别行使决策权、执行权、监督权，加快建设服务政府、责任政府、法治政府，已成为行政权力改革的重中之重。其间，除了厘清权力决策和执行部门关系，如公共财政预算权、人事权等权“回归”人大常委会，政府部门只管执行，政府的归政府，市场的归市场，更关切也更重要的是如何形成良好的权力制衡与监督的运行机制。实行大部制管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，尤其显得重要；在执政党的机构设置方面，如何与政府的大部制进行对接，不重复、重叠？作为国家权力机关的人大在机构的建设方面，如何进一步强化对大部权力的监督和控制等，建立起及时有效的责任追究制度？在具体推进的过程中，大部制改革是一步到位，还是逐步改革？首先选择在哪些领域改革？所有这些问题，都是亟待我们认真思考和解决的。