党国英：“村改居”不能以牺牲农民利益为代价

　　“村改居”不能以牺牲农民利益为代价

　　中国观察之党国英专栏

　　解决中国城乡分割的二元体制，实行“村改居”似乎是办法之一，但怎么做这件事情却大有讲究。

　　按理说，农民变成了城镇居民，他们的土地也就将很快成为建设用地，他们有了一大块资产收益，心里应该普遍感到高兴才对，但从很多地方的实际操作看，多数情况似乎不是这样。

　　转居以后的农民遇到“三难”：务农难，就业难，生活难。在一些地方，农民转居以后得不到政府各种支农补贴，还有的农民没有了农家院，存放农产品和生产资料遇到了麻烦，此谓务农难。有的农民转居以后要全身进入工商领域就业，遇到知识技能不足问题，还不得不找一些低端就业岗位，此为就业难。转居以后的生活难可能不被人们深刻认识。一般来说，转居不一定搬家，生活支出不会显著增加，但生活的实际成本则有大的变化。举例来说，如果一家农户播种30亩地，他大概需要每年实际劳动60天，获得1.5万元收入；如果失去土地，他可能需要劳动300天才获得这个收入。他不可能有其他兼业，也不可能获得兼业收入。也正因为如此，尽管现行法规把“生活水平不降低”作为国家征地的补偿依据，农民还是觉得难以接受。

　　“村改居”在有的地方甚至成了征用农民土地的方便法门，也成了规避国家建设用地审批管理的一个窍门。一纸命令下来，农民变成了居民，他们的社区成了城市的一部分，而城市的土地归国家所有，农民的集体土地自然也就换了性质，至于农民的土地承包权，自然就消失了。也许这个瞒天过海的手法很为一些地方政府所喜欢。但据了解，这个做法很难为农民所接受，中央有关部门的负责同志也很不赞成，所以还没有什么地方能大规模地这样做事。说实话，这种做法如果不加制止，我看不用几个月全国多数农民都要变市民了，当然，以损了农民利益，肥了少数利益集团为代价。

　　这几年，还有的省宣布在全省范围里实行居民身份统一，没有了农民和城镇居民的区别，这应该说是有一番良好用意，其中没有包含变相获取农民土地的谋算。但随着这一行政命令的实行，应该体现出公共服务在城乡之间的完全平等。如果短期内做不到完全平等，也应该有一个过渡性的安排，不然政府的政策就丧失了意义。

　　前面说过，从长远看，大多数农民终究要变成城镇居民。但目前各地方自行其事的状况要改一改。我看国家要出台一种“村改居”的指导性意见，对各地的做法提供一个基本规范。

　　把“村改居”这件事情办好，要注意几个方面的问题。

　　第一，“村改居”过程中要把保护农民土地权益放在首位，并维护国家节约耕地的基本政策。农民的身份即使做了转换，国家关于土地征用的基本政策还是要坚持，该给农民的利益一点不能少，该走的程序都必须走到。

　　第二，“村改居”要有利于打破城乡二元结构，促进城市化进程。农民变市民以后，如果他们的土地合法地变成了建设用地，他们在享有征地权益的同时，还有权利享受所有城市居民社会保障待遇。原有社区要按照城镇标准进行基础设施建设，不能把城乡二元结构变成城镇内部的二元结构。第三，“村改居”要有利于贯彻国家支农政策，促进农业发展。为了避免把支农资金投给“假农民”。未来不仅不能加快取消农民身份，还要加强农民身份的认定。为了有利于农业生产发展，专业农民还是分散居住好，这是世界性的经验。对于不以农业为主的“兼业农民”，不能急于让他们放弃土地，可以鼓励他们出租承包，也可以通过各种补贴手段让他们继续耕作。

　　第四，“村改居”还要有利于提高社区管理水平，促进社会稳定。应该在“村改居”前处理好财产关系问题，不能给以后留下隐患。（作者系中国社科院研究员）