环保部门应脱离地方管辖 利益必须以民生为中心

　　南沙石化程序颠倒是否违法

　　●王则楚（广东省政府参事）

　　●李公明（第九届广东省政协委员）

　　●邹啸鸣（铅笔经济学社理事）

　　■主持人 新快报记者 苏少鑫

　　●话题事由：在前天的政协会议前，国家环保总局副局长潘岳接受采访时表示，广州南沙石化项目不是一个项目的问题，全国有很多这样的项目，最根本的问题在于完善法律，出台规划环评的实施细则。

对于南沙规划环评具体什么时候出台，作为广州南沙规划环评小组组长的潘岳坦言：“这个我比你们还急”。

　　虚假环评没必要完善

　　苏少鑫（以下简称“苏”）：据了解，广州南沙石化项目的情况是环评还未露面，项目就已经列入今年动工计划。那么，这里就可能不仅仅是一个如何完善法律，出台规划环评的实施细则问题了。对这个问题，您是怎么看的？

　　王则楚（以下简称“王”）：按照科学发展观的要求，十七大对全面建设小康社会目标提出了建设生态文明的要求，建设项目的环境影响评估是建设生态文明的必然要求，项目没有经过环境评估，不能开工建设是建设生态文明的起码要求。

　　不改变观念，不改变追求经济效益的惯性思维，就是有了规划环评的实施细则，他也可以不执行。因此，应该把“主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善”作为对干部一票否决的考核内容。

　　李公明（以下简称“李”）：这是典型的先造成既定事实、先把生米煮成熟饭的做法，也是惯用的手法，多年来许多与环保问题发生冲突的大型项目都是如此。

　　在这里凸显的是两个问题：一、既然环评未通过就可以列入动工计划，可见所谓的“环评”实在是很虚假，看来也不必呼吁完善环评的实施细则了。以“形同虚设”、“一纸空文”来形容我们的环评规划可能也不会太离谱吧；二、人大代表有权就这个问题质询有关当局，关键的问题是要弄清楚这种颠倒程序的做法是否违法。邹啸鸣（以下简称“邹”）：自从我们从“以阶级斗争为纲”改到“经济建设为中心”以来，GDP增长迅速。但是有个误区也必须指出：GDP的增长应该是企业家和劳动者的功劳，但在我们国家却成为了衡量政府官员政绩的指示器。

　　于是，由政府干预来治理污染就会遇到两个难题，其一就是政府官员的执政成本可能会很高（特别是官员执政的开支不透明的时候），以至于所收取的税费也许被用于官员行政开支，未必能让受污染的居民受益。其二就是，那些污染企业本来就是官员所批准的，里面是否有他们的私人利益不是很清楚，因此让他们自己来约束污染的程度，其效果值得怀疑。

　　因此，重要的是政府职能必须尽快转换，赶紧从“经济建设为中心”转移到“提供公共服务”为重点上来。官员们必须从利益里面抽身出来。否则他们既是运动员，又是裁判员，出台了法律也难以执行。

　　环保部门应脱离地方管辖

　　苏：潘岳在接受采访时也表示，“规划里都应该考虑环境的因素，但现在法律还没有明确规定，我们也还没有审批权、决定权。”这是否可以看作是舆论一直诟病的环保部门弱势的写照？对这个问题，应该怎么看待？

　　王：环保部门弱势？是谁使它作为聋子的耳朵，只是个摆设？还是在于执政党对生态文明的态度。有了建设生态文明的十七大要求，就是法律还没有明确规定，就是还没有审批权、决定权，我们也应该把环境评估的内容真实、全面地公布出来，让人民群众来对项目进行取舍。这样，弱势就会由于有党中央科学发展观的指引和广大人民群众的支持而变成强势。就怕环保部门为了顶头上司的政绩，既不如实把环境情况向人民群众公布，还闭着眼睛讲“广州的天比拉萨的还蓝”。

　　李：“应该考虑环境因素但没有法律上的明确规定”，这就是中国环境恶化势不可挡的制度根源。有多少事情即便有了法律的明确规定都难以落实，更何况没有明确规定？没有审判权、决定权的环保部门当然是很弱很无能。只要地方环保部门必须服从地方主管部门的权力意志、环保官员的乌纱帽捏在主管官员的手里，它就注定是弱势的。

　　因此，一是要对环境因素作出法律上的明确规定，二是要让环保部门依法行使审批权、决定权，而且必须使环保部门脱离地方主管部门的管辖，不受任何权力意志的宰制，只有这样才会有真正的环保。

　　邹：经济学将污染等环保的问题当作“负的外部性”问题进行研究。一个社会之所以会产生“负的外部性”（污染）问题，原因在于生产者仅仅承担了该项目的收益，却没有承担足够的治理污染的成本。

　　因此，传统的解决“负的外部性”的思路主要有三条，都主要是引入政府干预。最简单的就是政府直接确定可以被接受的污染的额度；第二种是由政府向企业征收污染税；第三种是通过向高污染企业出售污染权。然后将收取的税、费用于补贴受到污染的其他企业或居民。

　　收费和收税的额度必须达到这样的效果：逼迫企业开始衡量，到底是交污染税及购买污染权合算，还是用这笔钱购买并运行排污技术和设备合算。这都需要以法律为依据。立法的确很重要。

　　利益博弈须以民生为中心

　　苏：有舆论早就指出，广州南沙石化项目将对广深港澳等多个城市带来影响，它所涉及的就是一个复杂的利益格局，其决策过程中的利益博弈不是环保审批程序所能取代的。如果从这个角度来检视广州南沙石化项目，其决策过程还需要在哪个方面作进一步改善？

　　王：环境评估之所以重要，是因为南沙上大型石化项目是否可行，就看南沙是否“主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善”。如果，南沙是在关停了有大量污染物排放的小化工项目，获得了相应的减排环境容量，那么我们可以讲这个项目上得对。在南沙、在广深港澳整个大环境里，重要的是我们是否坚持做到，不减排，就不能上新增排放的项目。这个决策过程，每一步都少不了环境评估！环保部门责任重大，决不能因没有审批程序而不作为。

　　李：这的确是一个很重要的角度。凡是重大决策的出台，必然牵涉多方利益博弈，因此在决策的程序中应该在几个方面作出明确规定：一、信息公开，决策过程透明，各方的利益诉求必须真实地、全面地向社会公布，让公民实现真实的知情权。在这方面，应该赋予公众媒体更大的责任和权利；二、反思专家论证的机制，现在许多所谓的专家论证其实是顺从着权力或资本的意志在进行“论证”，具有极大的欺骗性。因此，必须把参与论证的专家的选拔机制、其本人的相关利益等等问题都予以公布，同时建立有法律效应的专家与民间对话机制，不能只有一种声音；三、遇到争议大、影响大的项目，应该进行最广泛的相关地方公民表决，充分体现民主的原则。

　　这些都应该作为决策的程序而确定下来，让程序正义成为项目合法化的基本前提。

　　邹：现代工业生产总是存在一定的“负的外部性”，问题不在于存在“负的外部性”，而在于是否存在于可接受的范围内，更在于那些受害者能否获得满意的补偿。这就关系到企业上马的同时，到底能采取什么级别的降低污染的技术和设备，到底给多少补偿，受害者才能满意的问题。

　　所以，我认为当地的居民参与到项目上马审批过程中，比环保局参与其中的意义更大。毕竟，所有的“利益格局”都必须以民生为中心，而不能滑向官员之间的利益博弈，变成官员之间的“利益割据”。