《瞭望》：坚持完善党和国家领导体制的改革

　　《瞭望》文章：坚持完善党和国家领导体制的改革

　　党和国家领导体制是政治制度的主要内容，其改革和进一步完善需要循序渐进

　　文/熊文钊

　　上世纪70年代末的改革开放始于经济体制改革，从农村的联产承包责任制到经济特区的拓荒，变革如春潮涌动中国沿海各地。

经济改革三十年，日新月异，成果显著，令世界瞩目；而在经济变革过程中，政治体制改革早已悄然启动，可以说稳步推进、润物无声。党和国家领导体制是政治制度的主要内容，改革不可能一蹴而就，需要循序渐进；按照中央“要进一步完善党和国家领导体制”的新要求，改革也不能停顿，必须不断完善。

　　政治改革伴随着经济改革全过程

　　改革开放以来的政治体制改革始于1980年8月18日的中央政治局扩大会议。邓小平就党和国家的领导制度改革问题发表了题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，明确指出改革党和国家的领导制度及其他制度的目的，是“为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊”。并且分析了党和国家现行的领导制度、干部制度中存在的官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制和形形色色的特权现象等弊端，以及产生这些弊端的社会历史原因。

　　这篇讲话进一步提出了党和国家要逐步实行的重大改革措施：如建议修改宪法、设立中央顾问委员会、实行党政分开、各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度、各企事业单位要普遍成立职工代表大会或代表会议，等等。这个重要讲话经政治局会议讨论通过后，成为新时期党和国家领导体制改革的纲领性文件，也成为我国1982年宪法起草的指导性文件。

　　1982年宪法的全面修改可以说确立了新时期党和国家政治体制和经济发展的纲领和蓝图。宪法是国之重器，世之经纬，更是党和国家一些重大领导制度的法律规范。经济领域的重大变化不可避免地要在宪法中反映出来，1982年宪法伴随着中国改革开放的进程先后进行了四次修改，绝大多数条款集中于总纲部分的所有制和经济政策条款，而1982年宪法确立的政治体制得到贯彻和实施，经受住了历史考验。

　　1982年党的十二大之后一直到2007年的十七大，历次党代会对于“什么是社会主义，怎样建设社会主义”进行了不懈的理论创新和实践探索。党的思想旗帜得到不断丰富和发展，社会主义现代化事业从“摸着石头过河”到“全面建设小康社会”的战略部署，治国理政的方式也获得法制化的提升，“依法治国，建设社会主义法治国家”被庄严地载入宪法，成为执政党的治国方略。十七大之后，“继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐”已经成为下一步夺取全面建设小康社会新胜利的时代“集结号”。

　　而改革开放以来，党和国家领导体制的改革也成绩显著，例如建立离退休制度，逐步废除干部领导职务终身制，实行干部任期制，并在宪法上明确规定了任期限制。此外，历届党和国家领导人顺利接任，并在党内逐步形成有约束力的惯例。又如，取消党与政府重叠的“对口部”，并从宪法和组织法上予以杜绝。不断完善人大会议制度，实行电子表决制度，不再“举手通过”；加强审议职能，充分发挥其职能特别是立法职能，探索人大常委会专职常委制度，加强民主法制建设。1982年以来多次进行政府机构改革和行政体制改革，减少机构臃肿和冗员问题，不断从组织管理上调整政府与市场、政府与社会的关系，同时健全公务员制度，实行干部人事制度改革。大力推进司法制度改革，从2002年起实行统一的司法考试制度，建设专业化的司法队伍。不断完善多党合作制度，发挥各民主党派参政议政的职能和作用，选任优秀的民主党派人士担任政府部门正职，例如万钢和陈竺分别担任科技部部长和卫生部部长。从多方面探索和建立健全反腐倡廉机制，确立了巡视制度，加强党内监督，等等。

　　此外，在党代会上逐步扩大选举差额比例无疑是发展党内民主的有效方法。党的十七大为全党作出了表率。十七大“两委”委员选举差额均超过了8%。提名十七届中央委员人选221名，差额数17名，应选204名，差额比例为8.3%。提名候补中央委员人选183名，差额数16名，应选167名，差额比例为9.6%。提名中央纪委委员人选138名，差额数11名，应选127名，差额比例为8.7%。与党的十六大“两委”选举差额比例在5%左右相比，十七大进一步扩大了代表的选择权。

　　干部选拔任用制度也在不断探索改革之中。中国新一届省级人大、政府、政协领导班子职数比上次换届每省减少3职，与上届相比，这次换届人大、政协班子退出人数增加了174人。同时，党政领导成员交叉任职进一步扩大，党政交叉任职由上次换届时的平均2.3人/省，扩大到平均2.9人/省；任职年龄界限逐步规范，人大、政府、政协领导班子平均年龄比上届下降1.7岁。

　　推进人民民主建设法治国家

　　民主与法治是时代潮流，是民心所向，党和国家领导体制的完善必须紧紧围绕这双核动力，积极稳妥地推进人民民主与加快建设法治国家。

　　“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”社会主义民主政治的本质和核心在于人民当家作主，人民民主是社会主义的生命线，是我们党和国家“历史的先声”。党和国家的领导体制的变革根植于社会主义市场经济的深化和社会主义民主政治的发展，必须根据经济社会发展而不断坚持和完善，必须与人民政治参与意识的提高相适应，必须具有与时俱进的政治魄力和制度创新能力。

　　推进人民民主、坚定不移发展社会主义民主政治，就是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，就是要坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展。民主制度要从法律规范层次上不断健全，民主形式要不断丰富，民主渠道要不断拓宽。创新民主参与机制，充分利用现代化的科技手段例如报纸、传媒、网络等合理化的组织手段，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。

　　依法治国是合乎正义理念和人权价值的必然追求，已经成为治国理政的基本方略，必须全面贯彻落实。立足于科学立法、民主立法，不断完善社会主义法律体系，形成以宪法为最高规范的法律部门体系，推动经济发展和社会转型，保障公民的合法权益和维护社会公平正义。法治国家首先要求宪法要具有根本法地位，党和国家机构必须在宪法框架内活动，不能违反宪法。“徒法不足以自行”，必须加强宪法和法律实施，推进依法行政，建设法治政府。要深化司法改革，保证司法独立，为尊重和保障人权提供牢固的司法防线。

　　人民民主必须与法治国家并行不悖。民主虽然不是洪水猛兽，但是民主只是次优选择，必须有法治予以保障和矫正。同时，法治也需要民主作为前提和基础。高度的法治需要运转良好的民主体系，需要高质量的立法作业和民主审议。

　　进一步完善党和国家领导体制的着眼点

　　坚持和完善人民代表大会制度，强化人大的立法、监督、代议等功能，使人民代表大会成为代表民意进行民主、科学立法和监督政府的政治审议机构。人民代表大会必须依法履行宪法和法律赋予的职能，按照法定程序使党的主张和意志转变为合法化的国家意志和法律规范。要继续加强人大常委会制度建设，不断优化组成人员知识结构和年龄结构。十届人大常委会增加19名专职委员，使人大常委会委员开始走向专职化，下一步应该扩大专职常委会委员的名额和范围，吸收更多的熟悉立法工作和监督职能的代表进入人大常委会。

　　除了加强常委会的专职化之外，还要从宪法和法律上保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的关系，逐步实现城乡按相同人口比例选举人大代表。

　　进一步赋予政府在经济建设、社会管理和改善民生中的作用。要严格按照宪法和法律相关规定，深化行政管理体制改革。要立足于依法行政、全面建设法治政府的近期目标，以政府机构改革和行政管理体系创新为契机，向适应社会主义市场经济和民主政治要求的现代化的法治政府、服务政府、责任政府迈进。

　　充分发挥党的领导核心作用，全面统筹党委、人大、政府、司法机构的关系。执政党要在宪法和法律制度内活动，通过人大的法定程序表达意志，通过政府执行党的意志，通过司法机构保障作为国家意志表现的法律的实施。

　　执政党的意志应通过一定程序提交人大及其常委会，经过人大会议讨论审议投票通过之后，转变成为国家意志，由国家机构予以执行。这既能够保障执政党的意志的民意基础，又能够保障执政党的意志能够得到顺利执行，从而完善党的领导体制。

　　执政党的意志在经过民意机关表决上升为国家意志之后，应当由国家行政机关予以具体执行。国家行政机关通过执行人民代表大会所制定的法律及其他规范性文件，来实现执政党的方针政策。

　　为了完善党和国家的领导监督体制，要努力形成科学有效的权力制约和协调机制，进一步健全组织体制和程序规则，把权力运行纳入制度化、规范化、程序化轨道，按照法定权限和程序行使权力。□

　　（作者为中央民族大学法学院教授）