农工党中央提案建议建立大小兴安岭生态功能区
时间:2008年03月06日11:52
自从实施“天保工程”战略以来，大、小兴安岭地区认真贯彻落实国家有关林业政策，加强了生态保护与生态旅游的协调配合，森林资源蓄积量稳步增长，林下经济与特色种养发展迅速，林业产业的转型和发展能力出现转机。
但是，我们还应看到，曾为国家做出过突出贡献的大、小兴安岭，依然面临着制约林区经济社会发展严峻问题：一是生态环境脆弱，自然恢复难度大。由于气候寒冷，大、小兴安岭地区土壤层薄，生长季节短，年积温及降水量都很低，从而限制了植物的生长，植被形成缓慢。更主要的是土层薄，结构疏松，不耐冲蚀。一般山体北部坡地土层平均厚度仅9～15cm，下面即大块砾石。尤其是大兴安岭北部虽肥但薄的土层极易被冲尽。自然生态环境极其脆弱，一旦植被破坏，即形成石坡，再次自然恢复植被难度极大。农林业生产的基础将彻底消失。二是气候变化显著，生态环境恶化。经过40多年的开采，尤其是“5?6”大火之后，高温、大风天气增多，气候变化反常，气温与上世纪相比降温时间推迟15天左右，气温提高10度左右。气候变暖的近期影响是造成当地冻土以及赖以生存的生物物种逐渐减少，逐步造成森林的防风固沙、水源涵养、水土保持的作用日益降低，旱、涝、风沙灾害日趋严重，森林生态系统遭到破坏，生态链已出现断裂。进入本世纪后，沙尘暴也开始出现在“森林”地区，生态环境进一步恶化。三是森林结构发生变化，生态服务功能下降。由于森林资源的长期过量采伐，大、小兴安岭林区森林结构发生重大变化，小兴安岭现管局所属16个林业局已有12个林业局无林可采，其余4个林业局也严重过伐。大、小兴安岭地区森林资源具体表现为“四多四少”，即低产低价次生林多，目的树少；剩余物多，林木主产品少；小径级材多，大径级材少；中、幼林多，成过熟林少。可采林木资源枯竭。森林涵养水源能力下降，从而使北方重镇齐齐哈尔、工业基地大庆、畜牧草库松嫩平原、呼伦贝尔草原、煤炭之都鹤岗丘陵，母亲河松花江、黑龙江，北部大粮仓三江平原的供水受到极大威胁。四是火灾等级居高不下，星星之火可以燎林。大、小兴安岭林区极易引发森林火灾，已到了星星之火可以燎林的地步；公路网密度低，很多运材路、防火公路路况极差，部分桥梁无法通车，扑火兵力不能及时到达，影响了扑火效率。五是森林培育更新方式单一，投入严重不足。森林培育的投入缺口很大，国家天保工程投资单位成本3000元/公顷，而实际需要成本3951.51元/公顷，其不足部分由育林基金投入。而育林基金与木材产量是息息相关的。由于出材大幅减少且列入限额，导致两区各局在作业中为了经济利益，而改变抚育的作业方式，造成普遍出现“采好留坏，采大留小”超强度采伐现象，失去了森林培育的目的，制约了森林培育的进程。六是林区经济和社会发展对木材的依赖程度高，接续产业有待发展。天保工程实施后，木材采伐量大幅度减少，企业收益也减少，国家给予的天保工程费用仅能补贴1/3左右。发展接续产业的资金缺口很大。七是政企不分，企业办社会包袱沉重。大、小兴安岭地区的政企不分的管理体制，已经严重影响了政府职能的转变和企业市场主体的独立运作。随着社会的发展，企业办社会的支出不断加大，经济负担越来越重，同时，由于森工企业木材产量逐年调减，收入大幅度下降，严重地制约了替代产业的发展。八是社会事业历史欠帐太多。九是林权制度改革的许多问题不明确。由于林权权属问题不明确，承包人面临着不能进行活立木流转，不能自由对林木进行经营，无法进行火灾、水灾、森林病虫害等自然灾害的保险，无法在承包经营中进行贷款。十是森林资源生态补偿机制不健全。在生态建设中，国有林与地方林生态补偿方面的政策是不同的，森林植被恢复费主管部门留用的20％返给地方林业，而国有林业却享受不到同等待遇。我们建议：
一、建立大兴安岭生态功能特区
特区中的“生态”包括自然的生态建设和人文的生态建设。由于大兴安岭林区（黑龙江版图和内蒙古版图）生态地位特殊、生态功能巨大和生态环境脆弱的特性，决定了大兴安岭林区的主导功能定位应当以发挥其生态功能为主。大兴安岭林区作为陆地生态系统的主体，保护着松嫩、辽河平原，是农牧业生产的绿色天然屏障，维护着东北、内蒙古东部的生态平衡。大兴安岭地区野生动植物资源十分丰富，建立大兴安岭生态功能区对生物多样性保护的意义重大。境内河流众多，湿地面积大，是重要的水源涵养库，对维系黑龙江、嫩江水系的生态平衡起着重要的作用。据专家测算，大兴安岭森林生态系统每年产生的生态效益高达1079.82亿元；森林环境服务价值为779.78亿元；湿地环境服务价值为253.48亿元；森林社会效益为8.65亿元。另外通过对森林资源的价值评价表明，大兴安岭林木、林地、湿地的存量价值为4977.04亿元。由此可见，大兴安岭的生态价值远远高于它的经济价值。建议黑龙江省政府会同内蒙古自治区政府共同提出申请，将大兴安岭确定为生态功能特区，由国家在政策、资金方面给予支持，维护其公益生态功能。
二、建立小兴安岭生态功能区
小兴安岭位于黑龙江省东北部，纵贯伊春市全境。小兴安岭的森林中，栖息有东北虎、马鹿、黑熊、犴、猞猁等兽类60多种，鸟类270多种。有1390多种植物、490多种野生药材。伊春还是山野果、山野菜的丰产区。伊春市现有耕地面积14.8万公顷，尚有20万公顷宜农荒地、22万公顷草场和2万公顷水面可供发展农牧渔业。据初步勘探，伊春有金、银、铁、铅、锌、铝、铜、钼、镁等金属矿藏20多种，已探明的金属矿床、矿点达100多处，黄金储量居全省首位。非金属矿产资源分布更为广泛。有石灰石、大理石、水晶石、玛瑙石、花岗岩、珍珠岩、紫砂陶土、褐煤等25种，矿点140多处。大理石储量达24亿吨，在黑龙江省名列前茅。鉴于小兴安岭丰富的自然资源和独特的地理位置，应尽快编制小兴安岭生态功能区建设规划，争取国家在资金、政策方面的支持。并根据林区实际，重新核定财政收支基数，将社会性的政府支出及森林管护的经营性支出全额纳入中央财政预算。加大生态建设资金投入，解决历史性遗留问题。
三、将现有保护区分别纳入生态功能特区和生态功能区建设
大兴安岭林区已批准建设的自然保护区有8处，其中国家级自然保护区3处（黑龙江2处，内蒙古1处），省部级9处（黑龙江6处，内蒙3处），保护总面积达182.1万公顷。小兴安岭林区已批准建设的自然保护区有18处，面积58万公顷。其中国家级2处，省级10处，市级6处。省级生态功能保护区1处，面积38.4万公顷，国家级生态示范区建设试点2处，面积分别为67.5万公顷、64.4万公顷。这些保护区的事业费一直由林业企业自行承担，应按照“中央森林生态效益补偿金规定”执行森林生态效益补偿金5元/亩的标准进行补偿。
四、发展接续产业，降低林区经济发展对木材的依存度
当前，木材采伐业仍为大、小兴安岭地区的主导产业，林业经济收入的69.3%来自木材收入，经济发展对木材依存度偏高。当地生态环境基础本来就薄弱，加之多年来的单一木材经济模式对生态环境造成很大的冲击和破坏，对生态环境的影响是深远的。由于在接续产业发展上缺少相关政策扶持和必要的资金注入，使得接续产业发展至今没有成长为替代产业。当前经济总量小、资金不足是制约大、小兴安岭经济发展的瓶颈问题。大兴安岭的林产品工业、生态旅游、生态养殖业等产业已经呈现出良好的发展势头，同时具有优越的对俄贸易的地理优势，如果在建设资金上能给予适当扶持，使大兴安岭的发展走上可持续的良性循环道路，下一次振兴会指日可待。小兴安岭因其地理环境比大兴安岭优越，其生态旅游资源和人文景观得天独厚，相继开辟了20余条精品旅游线路，开发出观光、度假、漂流、滑雪等四季旅游产品，初步构建了伊春大森林公园的框架。近年来，伊春森林生态旅游业迅速升温，被省列为特种旅游基地，纳入三条黄金旅游线之一。2005年全市接待旅游人数达225万人次，实现旅游收入6.4亿元。伊春市及所属铁力市于2000、2004年分别被国家旅游局命名为中国优秀旅游城市，2005年，伊春市被亚太组织评为中国最佳避暑胜地。虽然小兴安岭地区森林植被恢复较快，但也应停止生产性采伐。唯一的出路是，发展接续产业，降低林区经济发展对木材的依存度。
五、剥离林业企业办社会职能
目前，大、小兴安岭地区的政府机关、公检法经费和社会性支出，仍然全部是由林业企业承担，人员工资和经费执行的是企业开支标准，与地方政府同类人员开支标准相差甚远，要求增加工资待遇的呼声越来越强烈。建议国家应尽快将现在按林业企业开支标准，补助给林区的政社性资金基数划转到地方财政，同时把林业企业开支标准与地方开支标准的差额缺口资金，纳入国家财政预算，通过转移支付办法解决，彻底剥离企业承担的政府及社会职能，移交地方政府管理。
六、深化林权制度改革
2006年，国家林业局和国务院批准小兴安岭伊春部分国有林区作为林权制度改革试点，逐步建立“产权归属清晰，经营主体到位，责任划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务有效”的现代林业产权制度。虽然国有林区林权制度改革取得一定成绩，但目前仍存在着的一些问题，还需通过进一步深化改革加以解决，尤其是林权权属证书是林业职工最为关心的问题，职工们对与林场签定的一纸合同感到不托底，加之后续的流转、经营、参保、贷款等一系列问题均不能进行，更增加了职工的担忧。建议尽快完善国有林区林权权属证书的发放。
七、增加造林、成林抚育投入，适当延长天保工程期限
目前，大、小兴安岭林区还有大面积（近50万公顷）的采伐迹地、火烧迹地、林中空地、荒山荒地以及疏灌林地急需更新造林（263.4元/亩），有近600万公顷的中幼林需要抚育（透光抚育28.01元/亩，低质林改造58.80元/亩,生长抚育66.17元/亩），国家天保工程人工更新造林和成林抚育项目投入在2001年就停止了，仅靠育林基金投入(随着木材的调减育林基金提取额度逐年减少)很难满足加速培育森林资源的需要。因此，国家、省应延长天保工程实施期限并增加造林、成林抚育费用投入，建立天保工程投资和生态功能区建设专项基金，把育林基金投在营林基础设施的建设上。
八、进行生态迁徙，建立生态效益补偿长效机制
将人口居住分散，社会性支出大，没有采伐指标和任务，靠补贴或居山吃山、居林吃林的传统方式生活，远离中心城镇的林场进行生态移民。按照国家建设和谐社会和社会主义新农村的指导思想，实现工业反哺农业，城市反哺农村。
九、建立林区护林防火专用基金
目前大、小兴安岭林区的森林防火、病虫害防治等方面的费用是从木材销售中提取的育林基金中支付的，木材产量的减少直接影响到按12%比例提取的育林基金的总额，在不考虑其他方面支出的情况下，仅此项支出就出现很大的缺口。由于目前大、小兴安岭林区的生态环境、森林结构、气候变化等因素，其森林防火、病虫害防治形势日益严峻，所以，国家应将这部分支出纳入中央财政预算，建立专项基金。（人民网记者扎西整理）
提案人：中国农工民主党中央委员会
