学者谈大部制：“九龙治水”和“一龙治水”

汪玉凯

　　陕籍学者谈大部制：“九龙治水”和“一龙治水”

　　■核心提示

　　经历了2007年的酝酿和“热身”后，被外界一直关注的“大部制”改革方案即将揭晓。5日，国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时指出：“这次国务院机构改革方案，主要围绕转变职能，合理配置宏观调控部门的职能，调整和完善行业管理机构，加强社会管理和公共服务部门，探索实行职能有机统一的大部门体制；针对职责交叉、权责脱节问题，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制。

国务院机构改革方案将提交本次大会审议。”

　　■专家简介

　　汪玉凯，陕西榆林人。教授、博士生导师。现任国家信息化专家咨询委员会委员，国家行政学院公共管理教研部教授，北京大学政府管理学院、大连理工大学管理学院博士生导师。

　　最大阻力是被强化的部门利益

　　身为国家行政学院的教授，汪玉凯的学生常常是省部级、司局级的政府官员，但这丝毫不影响这位陕北农家出身的著名教授，对普通百姓生存现状的关注以及对中国国情和政情的理性思考。

　　汪玉凯对“大部制”改革有个形象的比喻，叫“变‘九龙治水’为‘一龙治水’”。

　　记者：推行了“大部制”改革后，普通公民最直接的受益形式应该表现在哪些方面？

　　汪玉凯：我认为最直接的感觉，应该是老百姓在政府办事会更加顺畅、便捷，少跑路、少费时，办事花销也会明显减少。之所以如此，就在于实行“大部制”管理后，政府的部门将会明显减少，效率也会大大提高。政府在注重社会管理和公共服务职能的同时，将把以人为本、改善民生、实现社会和谐等放在更加重要的地位。因此，“大部制”改革对普通百姓的利益，还是有直接影响的。

　　记者：据您目前的研究，“大部制”改革在中国会不会遇到阻力和挑战？如果有，又该如何克服解决？

　　汪玉凯：所有的改革都会遇到阻力，“大部制”改革也不例外。最大阻力是多年来被强化了的部门利益。另外，“大部制”内部决策、执行、监督机构如何设置，权力如何划分？这些问题都很值得思考和研究。而更值得我们关注的还是如何从外部对其进行监督。

　　实践证明，对公权力的制约，最有效的还是外部的监督，特别是人大、司法、公众、媒体等。如何发挥这些方面的作用，将对“大部制”改革构成很大的挑战。

　　可能会牵动政治体制改革

　　记者：“变‘九龙治水’为‘一龙治水 ’”的观点很新颖，它是这次改革的出发点吗？

　　汪玉凯：在改革开放多年以后，还会出现一件事情很多部门都要插手管的现象。这是因为我们的部门设置当初是按计划经济要求来配置政府的组织架构。

　　根据统计，国务院这些部门中，大概各个部之间有80多项职能是相互交叉的。比如说地下水是一个部门来管，地上水是另外一个部门来管；出租车在城区内是一个部门管，在城区外是另外一个部门管；草本花卉是归一个部门管，木本花卉是另外一个部门管。这只是其中很可笑的例子，但是一些现实就是这样。

　　十七大报告中明确指出，要按照职能统一的“大部制”管理这种思维来进行改革，职能相对要统一，不要分解成很多部门来管，尽量一件事由一个部门来管。一渠水由一个部门来“治”，能“治好”就够了。

　　记者：您有一个观点认为，“大部制”改革有可能促进政治体制改革？

　　汪玉凯：“大部制”改革可能会牵动政治体制改革，没有政治体制改革推进，真正的“大部制”也许很难确立。

　　过去这些年来，我们把中纪委与监察部合署办公，联动作战，成效显著。如何进一步整合党政部门，也许是下一步“大部制”改革中应该思考的问题。从这个意义上说，应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构上进行调整，这样也许更具有长远性。

　　■名词解释

　　大部制

　　就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门，从而提高效率，降低成本。

　　■最新动态

　　众部长回应“大部制”

　　在国务院机构改革大幕将启的背景下，全国两会期间，国务院各部委的新老部长们又是什么态度？

　　信息产业部部长王旭东：“‘大部制’很有好处啊，理顺管理机制、减少职责交叉，有利于宏观调控。”

　　外交部部长杨洁篪：“我认为‘大部制’改革是一件好事，表明我们在深入进行行政管理体制改革，我相信通过‘大部制’改革，我们将会迈出很重要的一步。”

　　商务部部长陈德铭：“‘大部制’是一个方向，但这个问题我们还没有讨论，我还要看看各位代表委员们的意见。”

　　铁道部部长刘志军：“此次大部制改革，成立大部委，但是铁道部依旧保持独立。”

　　国土资源部部长徐绍史：“国土资源部不存在拆并问题，但会加速职能的划分。”

　　新闻出版总署署长柳斌杰：“大文化部没有在改革方案中。”

　　卫生部部长陈竺：“我同意‘卫生系统部门之间整合应会在此次大部制改革中有所体现’这个观点。”

　　国家食品药品监督管理局局长邵明立：“国务院机构改革方案中定大卫生部制，把药监局合并到卫生部。我是完全赞成中央决定的。” 宗和

　　用“大部制”医治机构膨胀

　　被外界称为“大部制”的改革，是国务院近年来第6次大动作的机构改革。国务院第一次机构大改革是1982年，当时国务院部委100个，改革后缩减至61个；1988年－2003年，国务院先后又进行过4次大规模编制精简，部委从45个减少至目前的28个。

　　着力解决机构重叠、职责交叉

　　实际上，“大部制”改革议题2007年就已被中央高层提上了议事日程，一年来，多个部门一直都在低调调研论证。

　　2007年10月，胡锦涛总书记在十七大报告中提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，目的在于“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。“大部制”改革方案制定工作自此正式进入公众视野，并引起国内外关注。

　　“大部制”是国外市场化程度较高国家普遍实行的一种政府管理模式，比如“大运输”、“大农业”等，并在公共管理变革中有了新的发展，如决策权与执行权的分离等。

　　有专家举了这样一个农户种植的例子：按照目前体制，果实如果是长在草上就归农业部管，而一旦长在树上管理部门就变成林业部门，长在水里则又该水利部管。如果一个农户既种草莓又种苹果和养殖水产，那么他就必须要与农业、林业和水利三个部门的执法人员打交道。

　　达到目的政务和事务分开

　　据公开资料，如今世界上市场化经济发达国家普遍实行“大部制”，且多数国家只有十多个部委。其中日本是12个，美国是15个，英国是18个。

　　“全世界只有我们的国务院组成部委有几十个，再加上环保总局、统计局、质检总局等，财办、外办，以及各类研究室等等，部门就更加繁多。”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙，早前就一直在呼吁“大部制”。

　　据了解，本次“大部制”改革将从对公共服务部门进行精简开始，整个过程将贯穿2008年国务院工作的全部。目的是从根本上达到政务和事务分开，即政府部门和中介组织分开、政府部门和事业单位分开。

　　专家预测国务院部委会从28减至21

　　根据多位专家预测，此次“大部制”改革后，国务院的组成部委可能会从28个被减至21个左右，其他直属机构和办事机构也可能会作出相应的调整。

　　目前，外界对“大部制”最普遍看好的莫过于毛寿龙教授的“大部制”方案：

　　铁道部、交通部和中国民航总局合并，组建新的运输部。该部负责所有交通的公共管理职能，即包括公路交通、铁路交通、水路交通和空中交通的管理；农业部、水利部和林业局合并，组建新的农林水利部，统筹农业、林业和水利设施的发展和规划，以及相关公共政策的制定；将国防科工委与国防部合并，组建新的国防部，新的国防部既负责国防工作，也负责国防科学技术工业工作；撤销信息产业部，其相关国有企业归国资委管理，其宏观政策和相关管理归国家发展和改革委员会，以及相关的行业协会。

　　另外，学界热烈讨论、流传的“大部制”改革的版本还包括：整合石油、电力、煤炭、核能、电监会等机构，建立大能源部；整合区划、规划、建设、国土资源等部门，建立国土建设部；整合现有农业、粮食、林业等部门，建立大农业部；整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政等，建立大交通部……

　　据最新消息，根据正在召开的全国两会日程安排，3月11日将公布国务院机构改革方案；3月15日，将在十一届全国人大一次会议第五次全体会议上，表决关于批准国务院机构改革方案的决定草案。

　　本组稿件由本报记者 李勇钢 采写