法制日报：理性化的部门结构是高效行政的前提

　　公共行政的目的是为公众服务，那么公众参与自然是公共行政的题中之意

　　理性化的部门结构是高效行政的前提

　　张千帆

　　改革开放以来，行政管理体制改革、政府职能转变、机构精简这些词汇一度令国人倍感新鲜，如今却似乎因为使用频率过高而有些视觉疲劳。

　　确实，到目前为止，我国已历经了数次机构改革，但效果相对并不显著与理想。而这就更容易给人一种现在谈论行政体制改革似乎有些隔靴搔痒的感觉；敲打的声音似乎没错，但好象又都没到点上。

　　而且，这其中有些看起来都对的提法其实是相互矛盾的。比如一方面，中央一直在倡导机构精简；另一方面，近年来社会对公共服务的需求和意识又在不断增长。两者如何有效平衡呢？当然，通常的解释是政府职能配置不合理，不该管的事管了，该管的没有管起来。但问题是，政府职能的转变并非那么简单的事情，那些长期坐惯了办公室的“工作人员”，可能是不太适合处理社会救助资格的认定、煤矿安全检查或环境污染监测等一线事务的。这一切足以表明，行政管理体制问题只怕不是一个“大部门制”就能一举解决的。

　　事实上，目前各方热议中的“大部门制”并非只有表面那层意思，而至少有两层含义。狭义上来说，“大部门制”就是目前国务院各部门的精简和归并，其目的是按照行政职能的性质重整部门结构，从而提高行政效率、降低行政成本并避免职能类似部门之间的推诿和扯皮。当然，这也不排除增设国家需要但一直缺位的个别部门(如能源部)。我们不妨将这类措施称为行政结构的理性化或科学化。显然，理性化的部门结构是高效行政的前提。

　　然而，只有科学的行政结构是不够的，因为行政结构再科学，也不能保证行政官员个人不违法、不滥用职权或不以其它方式违背公共行政的本意。事实上，行政结构并不只是一个价值中立的科学问题。真正“科学”的行政结构必须有助于满足社会需要，在社会福利、医疗保险、基础教育、生产安全、环境保护等诸多需求领域中决定取舍、选择重点，用有限的政府资源实现公共利益的最大化。这就意味着行政体制改革绝对不是一件政府或专家可以闭门造车、自我设计的事情，而必须广泛征求民意，否则“大部门制”就难免重蹈和社会需求脱节的覆辙。

　　从广义上来说，“大部门制”是为了实现十七大报告中要求的建设“公共服务体系”和“服务型政府”，以及决策权、执行权和监督权的相互制约。即便不是宪法意义上的立法、行政、执法分权，行政内部的“小三权分立”显然也是控制权力滥用的必要手段。事实上，所有现代国家都是早已打破孟德斯鸠的传统分权戒律的“行政国家”，行政机构通常都集决策、执行和监督三权于一身。如何保证三权在合作基础上相互制衡、在维持效率的前提下兼顾公正，确实是各国行政科学需要考虑的复杂课题。

　　虽然具体方案尚未公开，但曾有人建议“大部门制”设想可由不同机构分别行使三权中的一种权力。参照世界各国的经验，这种主张虽然初衷良好，但是恐难实现。由于现代社会的需求高度多样化和复杂化，各国行政机构都不可能实现三权分离，而是只能在三权合一的基础上维持职能分离，譬如负责决策的官员不能参与执行，负责执行的官员当然也不能做自己案件的法官。目前，中国行政机关的职能分离和法治发达国家仍有差距，尤其是行政复议制度不能有效保证中立性，从而削弱了行政法治。与其将注意力放在行政机构之间的权力分配，不如完善行政机构内部的职能分工。

　　最后，如果“大部门制”的意涵还可以进一步延伸的话，笔者认为它还应该包括行政决策的公众参与———不仅是针对具体决定过程，而且也针对诸如这次的行政体制改革等结构性决策。毕竟，行政自我调整、自我约束和自我完善只是整个宪政体系中的一小部分；没有来自外部的参与和监督，内部控制的效果必然是极其有限的。既然公共行政的目的是为公众服务，那么公众参与自然是公共行政的题中之意。也只有这样，“大部门制”才能真正解决中国的问题。