十届全国人大及其常委会五年立法工作简述

    十届全国人大及其常委会五年立法工作简述

　　新华社北京3月8日电

　　十届全国人大及其常委会五年立法工作简述

　　全国人大常委会法制工作委员会

　　十届全国人大及其常委会以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实党的十六大和十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕党和国家工作大局，以本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点，认真行使宪法和法律赋予的立法职权，推进科学立法、民主立法，不断加强和改进立法工作，取得了新的重大进展，为深化改革、扩大开放、全面建设小康社会提供了良好的法制环境和有力的法律保障。

　　一、立法工作取得显著成就，中国特色社会主义法律体系基本形成

　　中国特色社会主义法律体系，是以宪法为核心、法律为主干，由宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门和法律、行政法规、地方性法规三个层次规范构成的统一整体。十届全国人大及其常委会在2003年3月至2008年3月的五年任期内，审议和通过宪法修正案1件，法律73件，法律解释5件，有关法律问题的决定21件，一批在中国特色社会主义法律体系中具有支架作用的重要法律相继出台。在前几届全国人大及其常委会立法工作的基础上，经过十届全国人大及其常委会的不懈努力，目前，我国现行有效的法律229件，加上现行有效的行政法规约600件、地方性法规7000多件，构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律及配套规定已经制定出来，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本实现了有法可依。

　　━━在宪法及宪法相关法方面，十届全国人大及其常委会通过了29件法律、法律解释和有关法律问题的决定，包括宪法修正案、反分裂国家法、监督法等重要法律，香港特别行政区基本法的两个解释和两个决定，以及完善选举制度、司法制度的有关法律和决定。

　　十届全国人大二次会议审议并高票通过的第四个宪法修正案，在宪法中确立“三个代表”重要思想在国家社会生活中的指导地位，把党的十六大确定的重大理论观点和重大方针政策载入宪法，反映了全党全国各族人民的共同愿望，使宪法更加符合我国国情，体现时代精神，适应全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的要求，更好地发挥宪法作为国家根本法的作用。宪法修正案确定的推动社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，在统一战线的表述中增加社会主义事业的建设者，在非公有制经济的表述中增加国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，完善对公民财产权和继承权的保护，健全社会保障制度，确立尊重和保障人权等，都是关系国家长治久安和人民根本利益的重大问题，体现了党的主张和人民意志的统一，标志着我国社会主义制度的自我完善和发展。

　　十届全国人大三次会议审议并高票通过的反分裂国家法，是关系国家主权和领土完整、实现祖国和平统一大业的重要法律。全国人大及其常委会贯彻中央对台工作的大政方针，坚持一个中国原则决不动摇、争取和平统一的努力决不放弃、贯彻寄希望于台湾人民的方针决不改变、反对“台独”分裂活动决不妥协，紧紧围绕反对和遏制“台独”分裂活动、促进祖国和平统一这个主题，把国家关于对台工作的一系列重大原则和方针政策措施以法律形式固定下来，充分体现我们以最大诚意、尽最大努力实现两岸和平统一的一贯主张，同时表明全中国人民为维护国家主权和领土完整，绝不允许任何人以任何名义任何方式把台湾从祖国分裂出去的共同意志和坚定决心。

　　监督法涉及我国政治制度和国家体制，政治性很强。常委会在总结实践经验的基础上，广泛听取意见，反复研究论证，对监督法草案作了重大修改。明确了适用范围，重点规范了各级人大常委会最为关注、最希望规范的问题，正确处理了加强人大监督工作和坚持党的领导的关系，正确处理了加强人大监督工作和支持“一府两院”依法开展工作的关系，充分体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。监督法的制定，对于各级人大常委会依法行使监督职权，加强和改进监督工作，健全监督机制，增强监督实效，推进社会主义民主法制建设，具有重大意义。

　　香港基本法的解释权，是宪法和香港基本法赋予全国人大常委会的重要职权。常委会依照法定职权和程序，先后作出关于香港基本法附件一第七条和附件二第三条的解释、关于香港基本法第五十三条第二款的解释，关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法的决定、香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定。这两个解释、两个决定，对于全面贯彻“一国两制”、“港人治港”、高度自治方针，正确实施香港基本法，推进香港民主健康发展，维护香港长期繁荣稳定，具有重大而深远的意义。

　　常委会还修改了地方组织法、选举法，完善国家的地方组织制度和选举制度；通过了一系列有关人大代表选举问题的决定，保障选举工作的顺利进行；通过了关于完善人民陪审员制度的决定、关于司法鉴定管理问题的决定，促进公正司法；授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖，促进两地交流和经贸往来；通过了外国中央银行财产司法强制措施豁免法、关于增加香港基本法附件三所列全国性法律的决定、关于增加澳门基本法附件三所列全国性法律的决定等。

　　━━在民法商法方面，十届全国人大及其常委会通过了13件法律和有关法律问题的决定，包括物权法、公司法（修订）、证券法（修订）、合伙企业法（修订）、企业破产法等。

　　十届全国人大五次会议审议并通过的物权法是我国民商事方面的一部基本法律。常委会强调制定物权法必须坚持正确的政治方向，从我国国情和实际出发，全面准确地体现社会主义基本经济制度，体现党的十六大确定的两个“毫不动摇”的方针；坚持对国家、集体和私人的物权实行平等保护，同时针对国有财产流失的情况，加强对国有财产保护；全面准确地体现现阶段党在农村的基本政策，坚持以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，切实维护广大农民的利益；重点规范现实生活中群众最为关注的问题，妥善协调和处理各种利益关系。物权法的制定，对于维护好最广大人民的根本利益，发展社会主义市场经济，构建社会主义和谐社会，具有重要意义。

　　公司法、证券法、合伙企业法、企业破产法是民商事方面的重要法律。随着形势的发展，这些法律的一些规定已经不能适应现实需要。在总结实践经验、借鉴国外立法和广泛听取意见的基础上，常委会对公司法、证券法、合伙企业法作了全面修订，并制定了新的企业破产法。公司法的修改，一是下调公司注册资本最低限额，扩大股东出资财产的范围，鼓励投资创业；二是充实职工民主管理和保护职工权益的规定，明确公司监事会职工代表比例不得低于三分之一，职工的法定补偿金列入公司清算优先清偿的范围；三是修改公司股东大会、股东会、董事会、监事会和经理的职责等规定，强化内部监督与制约，进一步完善了公司法人治理结构；四是从知情权、投票权和退出机制等方面，加强对中小股东利益的保护。证券法的修改，主要是完善证券发行和交易制度，开辟证券市场发展的新空间；加强对中小投资者权益的保护，强化证券监管措施和手段，加大对违法行为的处罚力度。合伙企业法的修改，主要是增加和完善合伙企业的组织形式，鼓励自主创新和风险投资，促进技术、人才与资本的结合，推动专业服务机构做大做强。企业破产法的制定，健全了市场主体退出机制，增设了企业重整制度和破产管理人制度，完善了企业破产程序和破产当事人有关实体权利的规定，有利于各类企业公平清理债权债务，有利于保护债权人和债务人的合法权益，有利于维护社会主义市场经济秩序。这几部法律的修改、制定，对于健全市场主体法律制度，规范市场主体行为，推动现代企业制度建设，发展社会主义市场经济，具有重要作用。

　　常委会还修改了商业银行法，完善商业银行的治理和监管；制定了证券投资基金法，促进证券投资和证券市场的健康发展；制定了电子签名法，为电子商务发展提供法律保障；制定了农民专业合作社法，确立农民专业合作社的市场主体地位。

　　━━在行政法方面，十届全国人大常委会通过了23件法律和有关法律问题的决定，包括行政许可法、公务员法、治安管理处罚法等。

　　行政许可法是继行政诉讼法、行政处罚法和行政复议法之后又一部规范行政行为的重要法律，是促进依法行政、建设法治政府的重要举措。常委会从转变政府职能、提高行政效能出发，力求从制度上减少和规范行政审批，既切实保障行政机关实施管理又有效制约和监督行政权力。行政许可法对行政许可的原则、范围、设定权限、许可程序、法律责任等都作出了明确的规定。行政许可法的制定，有利于政府转变职能，保障和监督行政机关依法实施行政管理，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　治安管理处罚法关系到社会秩序和公共安全、关系到公民合法权益。常委会强调，治安管理立法要增强公民的法制观念，提高公安机关的执法水平，维护社会治安秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益；坚持综合治理的方针，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定；立法既要赋予执法机关履行维护治安管理职责的必要权力，又要对其行使权力作出严格的规范和制约。适应新情况新问题，治安管理处罚法将一些新的违法行为纳入治安管理处罚的范围，适当提高罚款的数额，缩小行政拘留处罚的自由裁量幅度，完善处罚程序，强化对公安机关执法行为的规范和监督。

　　公务员法是完善我国干部人事管理制度的一部重要法律。常委会从建立中国特色公务员制度出发，强调公务员立法要体现党的干部路线，全面反映党管干部原则和干部队伍建设“四化”方针，从我国政治体制的特点出发，把实践证明行之有效的干部人事管理制度以法律的形式确定下来。公务员法的制定，对于完善公务员制度，建设高素质公务员队伍，促进勤政廉政建设，提高工作效能，推进干部人事制度改革，具有重要意义。

　　常委会还制定和修改了道路交通安全法，将道路交通安全管理工作纳入了规范化、法制化的轨道；制定了突发事件应对法，进一步确立突发事件应对的管理体制和机制；制定了禁毒法，加强预防和惩治，完善戒毒措施；制定了公证法，修改了律师法，进一步规范法律服务机构及其业务活动；制定了居民身份证法、护照法，进一步完善居民身份证管理和护照管理；修订了科学技术进步法，促进创新型国家的建设；制定了城乡规划法，修改了城市房地产管理法，促进城镇化建设和城乡协调发展；制定了放射性污染防治法，修订了固体废物污染环境防治法，加大环境保护力度，保障人民群众身体健康和生命安全。

　　行政强制法草案已经常委会二次审议，将在下一届继续审议。

　　━━在经济法方面，十届全国人大及其常委会通过了23件法律和有关法律问题的决定，包括企业所得税法、反垄断法、个人所得税法（三次修正）等。

　　统一内外资企业所得税是完善社会主义市场经济体制的重要举措。十届全国人大五次会议通过了企业所得税法，确立了各类企业统一适用、科学规范的企业所得税制度，实现了“四个统一”，即：一是统一税法，为各类企业创造一个公平、规范的税收法制环境，内外资企业不再实行两套所得税制度；二是统一并降低法定税率，法定税率降低了8个百分点，同时规定了20%和15%两档优惠税率；三是统一并规范税前扣除办法和标准，企业实际发生的与取得收入有关的、合理的支出，准予在计算应纳税所得额时扣除；四是统一并完善税收优惠政策，实行“产业优惠为主、区域优惠为辅”，对国家重点扶持和鼓励发展的产业和项目给予企业所得税优惠，并规定了较为稳妥的过渡措施。企业所得税法的制定，有利于规范税制，为各类企业创造一个公平竞争的市场环境，促进社会主义市场经济健康发展。

　　反垄断法是确立社会主义市场经济活动基本规则的一部重要法律。反垄断法确立了与我国社会主义基本经济制度相符合、与社会主义市场经济相符合、与我国经济发展阶段相适应的预防和制止垄断、保护和促进公平竞争的法律制度，对禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、控制经营者集中、滥用行政权力排除和限制竞争等作出了明确规定。针对社会普遍关注的外资并购国内企业或者以其他方式参与经营者集中，反垄断法明确规定，涉及国家安全的，除依法对经营者集中进行审查之外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。反垄断法的制定，对于预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，维护消费者权益和社会公共利益，促进科技进步，推进社会主义市场经济健康发展，具有重要作用。

　　个人所得税法是关系收入分配调节的一部重要法律，社会关注度高。常委会对这部法律先后作出三次修改。第一次修改，主要是将工薪所得减除费用标准从800元提高到1600元。第二次修改，就储蓄存款利息所得的个人所得税调整问题授权国务院作出规定。第三次修改，进一步将工薪所得减除费用标准从1600元提高到2000元。这三次修改，适应了居民基本生活消费支出增长的新情况，减轻了中低收入者的纳税负担。

　　常委会还制定了银行业监督管理法、反洗钱法，修改了中国人民银行法，以加强和完善金融监管；修改了对外贸易法，以更好地适应我国对外贸易的发展和加入世贸组织的需要；制定了可再生能源法，修改了节约能源法，促进经济社会可持续发展；制定了港口法，充分发挥港口在经济社会发展中的作用；制定了农产品质量安全法、畜牧法、农业机械化促进法，修改了动物防疫法，保障公众身体健康和生命安全，促进农业和养殖业健康发展。

　　国有资产法草案、循环经济法草案已经常委会初次审议，将在下一届继续审议。

　　━━在社会法方面，十届全国人大常委会近年来以改善民生为重点，着力加强社会领域立法，通过了劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法，修改了妇女权益保障法、未成年人保护法。此外，还修改了义务教育法、传染病防治法等与群众利益关系密切的法律。

　　劳动合同法是规范劳动关系的一部重要法律，涉及广大劳动者的切身利益。在广泛征求社会各方面意见特别是基层单位和群众意见的基础上，常委会经过四次审议，对劳动合同法草案作了较大修改，关键是如何妥善处理用人单位与劳动者之间的关系。劳动合同法针对当前劳动合同签订率低、劳动合同短期化、有些用人单位利用强势地位侵犯劳动者合法权益、劳务派遣关系不清、劳动监察执法不力等突出问题，进一步明确了劳动合同的法律地位，为规范劳动合同当事人权利义务、保护劳动者合法权益、发展和谐劳动关系，提供了有力的法律保障。

　　就业是民生之本，就业问题始终是关系亿万人民群众切身利益和经济社会发展全局的重大问题。就业促进法是继劳动合同法之后常委会通过的又一部完善劳动制度方面的重要法律。该法把实施积极的就业政策写入法律，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，注重针对性和可操作性，把行之有效的促进就业再就业的政策措施以法律的形式固定下来，从法律上确立了促进就业的政策体系和制度保障，明确了就业援助和就业公共服务制度，还对实现公平就业、削除就业歧视、保障平等劳动权利等作了具体规定，为解决就业问题提供了有力的法律保障。

　　劳动争议调解仲裁法针对近年来劳动争议处理面临的新情况新问题，在总结“一调一裁两审”实践经验的基础上，着眼于公正及时解决劳动争议，对劳动争议的处理原则、方式、程序和当事人权利义务作出了具体规定。主要内容是：强化基层调解组织的作用，完善劳动争议仲裁程序，缩短劳动争议处理时间，规定部分劳动争议仲裁裁决具有终局效力，明确劳动争议仲裁不收费，降低劳动者维权成本，维护当事人合法权益，发展和谐稳定的劳动关系。

　　针对义务教育方面存在的突出问题，常委会在全面修订义务教育法过程中强调：采取有效措施，确保义务教育经费纳入财政预算并及时足额拨付，尤其要重点扶持农村地区、贫困地区和民族地区义务教育的发展；从义务教育的本质属性出发，促进义务教育均衡发展；改革教学制度，精简教学内容，改进教学方法，减轻课业负担，尽快将义务教育转到素质教育的轨道上来。修订的主要内容：一是将义务教育经费保障机制以法律形式固定下来，明确义务教育不收学杂费，实施步骤由国务院规定；二是将促进义务教育均衡发展作为方向性要求确定下来，明确要求各级政府应当合理配置教育资源；三是围绕推进义务教育，进一步明确义务教育的方针、目标和政策措施。

　　传染病防治法是关系人民群众幸福安康的一部重要法律。在总结抗击非典经验的基础上，常委会对传染病防治法进行了全面修订，进一步健全传染病预防、疫情报告通报公布、疫情控制制度，加强传染病防治保障措施和监督管理；同时，强化传染病的医疗救治措施，规定不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，对患有特定传染病的困难人群实行医疗救助，要求各级人民政府加强艾滋病防治等，体现了对人的生命权、健康权的尊重和保护。

　　常委会修改了妇女权益保障法，第一次在法律上明确实行男女平等是国家的基本国策。修改了未成年人保护法，进一步强化家庭、学校、社会、政府的保护责任，突出未成年人的受教育权。

　　社会保险法草案、食品安全法草案已经常委会初次审议，将在下一届继续审议。

　　━━在刑法方面，十届全国人大常委会通过了刑法修正案（五）、刑法修正案（六），完善惩处信用卡犯罪和过失破坏武器装备、军事设施、军事通信犯罪的规定，对安全生产事故犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、妨害公司和企业管理秩序犯罪等方面的规定，进行了修改和补充。常委会还通过了3个刑法有关规定的解释，进一步明确了刑法中“信用卡”、“出口退税、抵扣税款的其他发票”的含义，明确了刑法有关文物的规定适用于具有科学价值的古脊椎动物化石、古人类化石。这些修正和解释，对于准确理解刑法的有关规定，依法打击犯罪行为，发挥了积极作用。

　　━━在诉讼与非诉讼程序法方面，十届全国人大常委会修改了民事诉讼法。民事诉讼法的修改完善涉及公民诉讼权利的保障和实体权利的实现，特别是如何解决“申诉难”、“执法难”等问题，是近年来人大代表和社会各界所普遍关注的。民事诉讼法修正案草案是在代表议案的基础上形成的，着重从细化再审事由、完善再审程序、强化执行措施、规范执行行为等方面完善法律规定，以解决群众反映强烈的“申诉难”、“执行难”等问题。

　　二、五年立法工作的特点

　　立法是国家的一项基本政治活动。加强立法是实行依法治国、建设社会主义法治国家的重要前提，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。总结五年立法工作的实践经验，主要有以下几个特点。

　　1．坚持党的领导，牢牢把握正确的政治方向，从制度上法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。

　　中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。党制定的大政方针，提出的立法建议，需要通过人大的法定程序，才能成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则。法律是实践证明正确的、成熟的、需要长期执行的党的路线方针政策的制度化、规范化和程序化。十届全国人大及其常委会在立法中强调，要坚持正确的政治方向，把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，服从服务于党和国家的中心工作，牢固树立党的观念、政治观念、大局观念、群众观念和法治观念；始终保持高度的政治敏锐性，增强政治辨别力，特别是在制定涉及基本制度、政治体制、重大方针政策的法律时，从政治上观察问题、处理问题；在事关政治方向、政治原则的重大问题上保持清醒的头脑，妥善解决立法中遇到的矛盾和问题，通过立法坚决贯彻执行党的路线方针政策和重大决策。

　　2．从我国社会主义初级阶段基本国情出发，适应改革发展需要，正确处理坚持社会主义基本制度与发展市场经济的关系。

　　我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。实现全面建设小康社会的宏伟目标，我们面临着极其繁重而艰巨的任务，这就对立法工作提出了新的更高的要求。常委会强调，立法要从我国的国情和实际出发，深刻认识和正确把握我国发展的阶段性特征，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧紧围绕经济建设这个中心任务，紧紧围绕促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设协调发展来开展立法工作，适应各项事业发展的需要。

　　在建立和完善社会主义市场经济体制方面，把社会主义与市场经济有机结合起来，立足中国国情，既注重坚持社会主义基本制度又注重反映市场经济一般规律，既注重消除传统计划经济的弊端又注重解决市场经济本身所固有的缺陷，认真总结我们自己的实践经验，吸收借鉴国外市场经济法律制度的有益做法，在物权法、企业所得税法、反垄断法、企业破产法、公司法（修订）、证券法（修订）、对外贸易法（修订）等与社会主义市场经济关系密切的立法中较好地处理了一些重大问题。

　　3．坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，认真解决涉及群众切身利益的问题。

　　2004年3月十届全国人大二次会议通过的第四个宪法修正案，增加了国家尊重和保障人权的规定，完善了土地征收征用制度，进一步明确了国家对发展非公有制经济的方针，完善了对公民财产权和继承权保护的规定，增加了国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度的规定，这些修改对于切实维护最广大人民的根本利益具有十分重要的意义。

　　近年来常委会以改善民生为重点着力加强社会领域立法，充分发挥法律规范在调整社会关系、促进社会和谐方面的重要作用。在劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、义务教育法（修订）、妇女权益保障法（修正）、未成年人保护法（修订）、个人所得税法（三次修正）、企业破产法、农业税条例（废止）等立法过程中，认真研究解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，着力体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

　　4．坚持统筹兼顾，正确认识不同地区、不同阶层、不同群体、不同方面的利益诉求，妥善处理各种利益关系。

　　随着经济社会的发展，各种深层次矛盾和不同利益诉求在立法中越来越多地反映出来，通过立法解决社会矛盾、促进社会公平的要求越来越强烈。常委会高度重视法律规范在调整社会利益、构建和谐社会方面的重要作用，在立法中区别法律关系的不同性质，妥善处理权力关系、权利关系。

　　━━正确处理权力与权利的关系，保证公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。既给予行政机关必要的手段，以确保行政权力依法有效行使，又注意对行政权力进行规范、制约和监督，促进行政机关正确行使权力，保持权力与权利之间的平衡。反洗钱法在确立反洗钱机制、规定监管职权的同时，还注意防止公共权力不适当地干预经济活动和社会生活。

　　━━正确处理权力与权力的关系，坚持权力与责任相统一，体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则。银行业监督管理法、中国人民银行法（修正）、证券法（修订）等金融法律，在赋予有关监督管理机构必要的监管权力的同时，又在监管的范围、行使权力的程序和有关法律责任等方面对其加以必要的限定和制约。

　　━━正确处理权利与权利的关系，促进社会和谐稳定。权利与权利的关系实质上是不同社会群体、阶层之间的利益关系，立法必须统筹兼顾各方面的利益诉求。在审议劳动合同法草案过程中，注意把握了三条原则：一是着眼于在社会主义市场经济条件下构建和谐劳动关系；二是统筹兼顾用人单位和劳动者双方利益，在明确劳动合同双方当事人权利和义务的同时，注重维护劳动者合法权益；三是有利于优化投资环境，扩大就业。

　　5．坚持解放思想、实事求是、与时俱进，深刻认识我国发展的阶段性特征，妥善处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系。

　　常委会在立法中坚持立法与改革发展进程相适应，为改革发展创造良好的法制环境。对于立法中遇到的问题，注意从我国国情和实际出发，具体问题具体分析，区别不同情况作出处理：实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革发展留下空间；对于实践经验缺乏，各方面意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作规定。按照这样的思路处理问题，对于统一思想、凝聚共识、提高立法质量很有助益。

　　在肯定改革发展经验的同时，又为深化改革和进一步发展留下空间。我国正处于社会变革时期，现实生活在不断变化，原有的体制和做法也在不断创新。这就要求立法工作一方面要及时把改革发展中成功的经验用法律形式固定下来，另一方面要注意为深化改革和经济社会发展留下空间，把法律的“定”和改革发展的“变”有机结合起来，使法律在肯定已有实践成果、反映当前认识水平的同时为进一步改革发展留有空间。在制定农民专业合作社法时，考虑到农民专业合作经济组织的发展还处于初始阶段，各地做法不一，形式多样，提出法律的规范不能太严太细，应当更多体现灵活性和包容性，多扶持、少干预，为农民专业合作经济组织的发展创造宽松的条件，经过探索、实践，再总结经验加以完善。

　　适应新情况、新要求，及时修改完善有关法律。随着改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，一些过去制定的法律已经不能适应实际情况，需要适时修改完善。常委会把修改法律放在与制定法律同等重要的位置，对不符合改革发展需要的法律或者法律中不符合改革发展需要的条文，本着实事求是的精神，适时地予以修改，使法律较好地与发展改革的进程相适应。据统计，在十届全国人大及其常委会已经通过的74件法律中，修改的42件，废止的1件，立新废旧的5件，三类立法占65%。

　　6．把提高立法质量作为立法工作的重点，不断进行新的探索和实践，推进科学立法、民主立法。

　　实行科学立法、民主立法，是搞好立法工作、提高立法质量的内在要求和重要途径。常委会在坚持长期实行且行之有效的好做法的同时，积极推进科学立法、民主立法，力求准确把握客观规律，使制定的法更好地符合我国国情和实际，充分反映人民群众的意愿，适应各项事业发展的需要。

　　━━不断加大调研的力度，有针对性地深入基层、深入实际、深入群众，掌握第一手材料。每一部法律在起草、审议和修改的过程中，都召开了相关的座谈会，并书面征求各部门、各地方、专家学者等各方面的意见。为修改完善物权法草案，全国人大常委会委员长和几位副委员长多次主持召开座谈会，直接听取对物权法草案的意见。立法工作机构先后召开了上百次座谈会，书面征求了各相关部门、各省（区、市）和专家学者的意见，到20多个省（区、市）进行了深入调研。为修改完善监督法草案，全国人大常委会委员长、副委员长多次到地方进行调查研究，主持召开座谈会，直接听取对监督法草案的意见。

　　━━选择与群众利益密切相关的重要法律草案向社会公布，更广泛地听取各方面的意见。为了制定、修改好物权法、劳动合同法、就业促进法、水污染防治法，常委会将这四部关系群众切身利益的法律草案向社会公布，广泛听取社会各界的意见。公布法律草案在社会上引起了强烈的反响，有关方面表示了极大的关注。物权法草案向社会公布后，立法工作机构收到1万多件人民群众的意见。劳动合同法草案向社会公布后，立法工作机构收到近20万件意见，其中来自基层劳动者的意见占65%。就业促进法草案向社会公布后，立法工作机构收到1万1千多件人民群众的意见，其中企业事业单位职工、进城务工人员、大学生、农民等基层群众所提意见约占收到意见总数的70%。水污染防治法向社会公布后，立法工作机构也收到2千多条人民群众的意见。立法工作机构还通过报纸、电视、网络等新闻媒体，及时向社会反馈人民群众的意见，在宣传普及有关法律知识的同时，调动了人民群众参与立法的积极性。

　　━━就立法中与群众利益密切相关、意见分歧较大、需要统筹兼顾的重大问题，召开立法听证会，直接听取公众和有关方面意见。在审议个人所得税法修正案草案过程中，为广泛听取包括广大工薪收入者在内的社会各方面的意见，依据立法法的规定，经委员长会议同意，法律委员会、财政经济委员会和法制工作委员会于2005年举行了个人所得税工薪所得减除费用标准听证会。这是全国人大及其常委会历史上的第一次立法听证会，是推进民主立法、扩大公民有序参与的积极举措和有益尝试，受到了社会各界的好评。

　　━━就专业性、业务性较强的问题召开论证会，认真听取和研究专家学者的意见。针对物权法草案中物权与债权的优先顺序、公共利益的界定、物权保护是否适用时效、能否以应收账款作担保等专业性较强的问题，召开了立法论证会，邀请有关方面的专家学者对有关问题进行了充分论证。针对关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定草案中的有关问题，组织法律专家就有关问题进行了论证，取得了较好的效果。

　　━━重视发挥全国人大代表在立法中的作用，认真研究和吸收全国人大代表提出的立法建议。在法律草案的起草过程中，征求并认真研究提出议案的全国人大代表的意见和建议。召开有关法律草案的座谈会、研讨会和进行调查研究时，邀请有关全国人大代表参加。常委会审议法律草案时，邀请相关领域的全国人大代表列席会议，听取他们的意见。在制定刑法修正案（六）时，采纳了代表议案提出的意见，扩大了洗钱活动的上游犯罪的范围，增加了赌博罪的量刑档次，扩大了公司、企业人员受贿罪主体范围，提高了重大安全事故罪的量刑幅度等。为修改好民事诉讼法，常委会第一次以代表议案为基础形成修正案草案，认真解决近年来社会反映强烈、代表普遍关注的“再审难”和“执行难”的问题。

　　━━公开有关的立法信息，增强立法工作透明度。全国人大常委会审议法律草案，向新闻单位开放；有关专门委员会审议法律草案的会议，经过规定的程序，向新闻单位开放；法律通过后举办新闻发布会，介绍法律的基本原则和主要内容，回答社会关注的问题。采取多种形式加强法律的宣传、学习和培训工作，促进法律正确有效地贯彻实施。开通中国人大网，重要法律草案的有关文件和资料，都在中国人大网上刊登。通过新闻媒体的报道，使社会公众更加深入地了解法律起草和审议的有关情况，调动了人民群众参与立法的积极性。

　　━━改进专门委员会、常委会工作机构工作方式。常委会按照立法法的规定，进一步完善了立法工作制度和机制。专门委员会、常委会工作机构为履行法定职责，进行深入、扎实、细致的工作，形成合力共同做好立法工作。专门委员会对提请常委会审议的法律案，提前介入，向委员长会议提出审议报告，为常委会审议作必要的准备。法律委员会坚持逐条审议法律草案，认真研究采纳委员、代表提出的意见。立法工作机构及时、全面收集整理各方面提出的意见，并研究提出相关解决方案，立法服务工作不断加强。

　　━━加强沟通和协商，处理好各种关系。立法工作涉及各方面的关系，各地方、各部门、各方面在一些问题上常常存在不同的意见，处理好同各地方、各部门、各方面的关系，对提高立法质量至关重要。常委会强调，立法要认真听取和研究各方面的意见，加强沟通、协商，集思广益，努力达成共识；遇到分歧较大的问题，充分听取意见，反复研究协商，力求提出既符合立法宗旨又能够为各方所接受的解决方案；认真执行审次制度，对于法律关系复杂、分歧意见较大的法律草案，采取积极慎重的态度，不急于提交表决，不简单地以少数服从多数来决定问题，而是认真进行研究论证，同各方面反复协商，以最大限度地取得共识。在审议物权法、行政许可法、银行业监督管理法、证券投资基金法、道路交通安全法、农产品质量安全法等法律草案的过程中，都经过反复研究、协调、协商，使有争议的问题得到了较好的处理，使通过的法律更加符合实际，通过后能够顺利实施。

　　2008年全国两会 (来源：新华社)