户籍制度如何改？ 公安部倾向经济手段

　　户籍制度如何改?

　　公安部倾向经济手段

　　■本期嘉宾

　　◎张育彪：全国人大代表。深圳市龙岗区南湾街道南岭村社区党委书记、居委会主任。今年全国两会期间，提交了《关于加快户籍制度综合配套改革的建议》的议案。

　　◎崔传义：国务院发展研究中心农村经济研究部研究员，中国农村劳动力资源开发研究会副秘书长，中国村社现代化促进会副秘书长。曾担任《我国走出城乡二元经济结构战略研究》联合课题组副组长。

　　◎王海光：中共中央党校党史教研部教授、户籍改革研究专家。

　　◎王太元：中国人民公安大学教授。1986年就曾在中国首届治安学术研讨会上作《中国应当实践迁徙自由》的主题发言。

　　今年两会期间，公安部再次发布消息，14个部委正协商户籍改革。这已是公安部连续三年在“两会”期间传达要推进户籍改革的信息，虽然前两次都黯然消沉，但公众对此依然期许甚高。据腾讯网的调查显示，户籍制度改革成为网友最关切的问题。

　　1958年1月9日，这在当时是一个极为平常的日子，但后来的事实却显示了，这是一个深远影响了中国的日子。每一个家庭、每一个中国人，都被这个日子所缠绕。这一天，正是《中华人民共和国户口登记条例》经第一届全国人大常务委员会第91次会议通过的日子，也是几亿农民被长久束缚在农村土地上，丧失迁徙自由的日子。

　　在城乡二元户籍制度下，农业持续几十年为国家发展铺路，帮助国家完成工业化原始积累。时至今日，当国家发展到一年GDP总量逾24万亿元的时候，城乡差距却在不断扩大。被称作世纪难题的“三农问题”背后，是日益不合时宜的城乡二元户籍制度。大到国家理念，小到政策法规，坊间都强烈要求着当政者的回答。

　　薄薄一本户口簿，为什么变革起来壁垒重重？为什么在学界、民间对改不改早有共识的情况下，户籍制度改革依然寸步难行？其间多少是制度难题，又暗含着怎样的利益玄机？轻轻的一张户口纸，承载着诸如教育、住房、保障等一系列附加值，牵一发而动全身，应当怎样改才能稳步推进？

　　就此户籍改革难题，本报约请全国人大代表及相关专家，大到价值理念，小到利益调整，一一为大家剖析当下的户籍改革难题。

　　迁徙自由是人的基本自由、基本权利，不应有歧视，这是一个基本权利的问题，这是不容置疑的，是讨论问题的前提。

　　———王海光

　　薄薄一本户口簿，却有太多的“附加值”。背后承载的劳动就业制度、医疗保健制度，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面衍生出的许多具体规定。

　　———张育彪

　　呼声很高 进展很慢

　　市场经济客观上形成的劳动力自由流动，与外来人口流入城镇后无法与当地居民享受平等待遇，形成了强烈的矛盾和冲突

　　南都：腾讯网的调查显示，今年网友最关心的问题就是户籍制度改革，是什么原因吸引这么多人关注？

　　张育彪：改革开放以后，随着市场经济体制的逐步建立，以限制人口流动为主要目的的户籍制度，在经济社会快速发展进程中受到冲击，户籍制度改革的呼声越来越高。尽管呼声很高，但国家始终没有对户籍制度进行大的改革。市场经济客观上形成的劳动力自由流动，与外来人口流入城镇后无法与当地居民享受平等待遇，形成了强烈的矛盾和冲突。由此带来本地居民与外来人口、城镇居民与农村居民，在公民基本权利和工作生活实际待遇上的巨大差异，导致城乡收入差距越拉越大、“农民工”群体问题突出、社会阶层割裂等社会和谐问题。户籍制度改革早已迫在眉睫。

　　崔传义：农民工的不平等待遇，都是以这个二元户籍、户口为分界来实行的，也是以这个为借口来实行的。这里面主要是两个方面，我感到对农民工的危害，对农村劳动力转移的危害。

　　一个就是附加在户籍制度上的一些劳动权益保护、就业、子女就学、社会保障、居住，这些公共服务和他们的基本权益，这些方面的不平等是和户籍制度直接相关的。有城镇户口的往往能够得到社会保障。农民工现在是80%没有社会保障，技师只有20%参加了社保，因为社保不能转移，退保的时候只能退他自己交的那一部分，实际上他的社会保险、权益也是没有的。子女就学也是这个问题，同时不能在城市进行高考，还要回到自己的家乡。他们在就业的城市，没有选举权和被选举权。虽然人大有一个规定，意思就是说，在家乡不参加选举的可以到就业地来进行选举，但实际上选举权和被选举权和户口相联系，并没有多少农民工能够参加就业地的选举。这些问题都是附设在户籍上的不平等制度，剥夺了农民迁移、定居的权利，使稳定下来的农民也不能够在城市市民化，不能与城市人口享受同等权利。

　　南都：不但对城市流动人口的权益是一种侵害，而且对国家的发展带来了很大的影响。

　　崔传义：对，流动人口的权益得不到保障，不能够在城市稳定地就业，就造成了企业用工的不稳定，以及在这种迁移缺失的情况下的短缺。而且流动人口学到了一点技术，就是因为不能够稳定，所以这种技术一般是半途而废。沿海发达地区要想攀越升级，要想吸取技术力量，那就必须解决他们迁移定居的问题。另外一个方面，就像人们所说的，在城乡关系上，“城里不开门，农村不断根”。就是城里不能够稳定流动人口，不能够在那里大开城门，让他们在城市定居的话，他就要在家里保留宅基地，还有老人和孩子。这样，劳动力的转移并不可能带来土地的流转，以及农村人地矛盾的解决。这实际上把养老养小的成本放在农村，这样会加剧城乡二元结构的矛盾，并不可能有效地带动三农问题的解决。

　　自由迁徙应该入宪

　　迁徙自由是人的基本自由、基本权利，不应有歧视，这是一个基本权利的问题，这是不容置疑的，是讨论问题的前提

　　南都：我国1954年《宪法》曾规定：公民有居住和迁徙的自由。1958年《户口登记条例》出台后，公民的“自由迁徙权”事实上受到了限制，1975年《宪法》干脆取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。据说，我国正在进行《户口法》的立法调研，这是否意味着已实施50年的《户口登记条例》将成历史？

　　王海光：现在这些东西实际上已经破了。在前几年，公安部搞了个“小城镇户籍管理制度改革”，实际上也破了这个《户口登记条例》。

　　从人权的角度说，迁徙自由是人的基本自由、基本权利，不应有歧视，这是一个基本权利的问题，这是不容置疑的，是讨论问题的前提。但是要具体落实，操作起来会带来两大问题：一个是中国政府，特别是城市政府的管理理念、管理水平根本跟不上。我们的思想里，还没有那种多元的文化、包容的文化。城市出现一个贫民窟，在国外很正常，但我们肯定不愿意，有人就会说，将来这些地方可能是犯罪、吸毒的窝子，对于一些缺乏生活技能、教育水平又不够、文化水平又很差的人，他们聚在一起的时候，这种事情是很可能发生的。

　　崔传义：当时的目的还是为了国家的工业化，牺牲农民的利益来搞工业化。当时有一定的条件，也有一定的历史需要，但是，中国这么经过多年发展，它已经早就完成了工业化的初级积累。不要说是到50年，在改革之前都已经远远地结束了《户口登记条例》的历史需要。

　　改革开放以来已经是市场经济了，工业化城市化的发展，是和农村劳动力的转移密切联系在一起的。城乡二元分割的户籍制度，和我们国家的市场经济体制，和农村劳动力的转移，和城乡要素的重新配置，和二元结构的转换，已经是个矛盾，是个障碍，已到了解决这个问题的时候了。

　　南都：正如你们谈的，《户口登记条例》已经名存实亡，是否需要一定程序从法定上废除掉《户口登记条例》？以后修订宪法，是否有增加“自由迁徙权”必要？

　　王海光：必须要有这个规定。在国家层面，必须要承认公民的基本权利———迁徙权。从道理上讲，这是人的基本权利；从政策上讲，国家承认了，各地在制定自己的政策法规时，就不能够违背它。从国家角度看，它是一个原则性的，牵扯到人的理念，是个价值层面的东西，对地方政府而言，是技术层面。要是没有价值层面的东西作为主导，技术层面就没有根基。

　　张育彪：在我看来，我国户籍制度的改革方向首先应该是取消户口登记制度，各地实行居住证制度。

　　王太元：迁徙，可以说是人类与生俱来的一种基本的社会活动。也正因为如此，人类一开始争取法律意义上的自由权利，就理所当然地把“迁徙自由”纳入其中。这是不应当也不可能回避的。

　　一纸户口承载太多

　　背后承载的劳动就业制度、医疗保健制度，以及在接受教育、转业安置、通婚、子女落户等方面衍生出的许多具体规定

　　南都：除了要废除《户口登记条例》以外，还需要进行哪些更多的变革呢？

　　崔传义：应该说是要废除，但是这要有一个过程。它基本上是包含着两个方面。一个是改变附着在户籍上的那些不平等的制度，包括就业的、教育的、住房的、医疗的、社会保障的，也包含着政治权利平等这些方面。要把这些逐步地来进行实质性的改变。另外一个实际上还是对户籍本身，就是取消这种二元的户籍制度，只要一种居住登记制度，依然有户籍登记、管理、统计的功能。废除不是条文上的一个废除，而是须用实质性的制度来讲话。

　　南都：很早就传出要制定《户口法》了，但直到今日我们听到的仍然是“抓紧《户口法》的立法调研”，为什么到现在还没有进展，改革的难点在哪里？

　　张育彪：表面上看，户口不过一张纸，说废不就废了么，为什么国家迟迟没有出台这个政策，为什么一些地方改革之后又走回头路呢？这是因为，薄薄一本户口簿，却有太多的“附加值”。我国户籍制度背后承载的劳动就业制度、医疗保健制度，以及在接受教育、转业安置、通婚、子女落户等方面衍生出的许多具体规定，构成了一个利益向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。户籍制度改革，绝非改掉一纸户口所能解决。

　　户籍制度改革的根本目的和落脚点，是实现公民在居住地可以合法享有与当地原户籍人口同等的待遇，如住房、就业、教育、医疗、保险等等。这些问题不解决，户籍制度改革只能是一句空话。过去十几年之所以雷声大、雨点小，其原因也在于此。

　　仓促改革难达目的

　　如果在就业、教育、医疗、社保等公共服务体系没有实现城乡一体化，容易带来对社会管理和正常秩序的冲击，出现许多意想不到的问题

　　崔传义：这个难点实际上涉及到工业化、城市化当中的城市政府的成本。有一种陈旧的观念，认为城市可以只用廉价劳动力，而不付成本，不承担进城农民工教育的、住房的公共服务。城市不愿意改变这种既有的运行轨道。

　　城市政府没有从城乡二元体制中解放出来，这需要一个思想的解放，需要政府回归到它自身的公共服务产品提供的职能上去，而不是把自己当做一个地方公司。影响当前户籍制度改革的另一个很重要的难点，是附着在户籍制度上诸如农民工子女教育、保障等其他制度的改革。这个是一个难点，而且也是城市发展自身要检讨的东西，也是我们国家打破城乡结构所要检讨的东西。

　　王海光：在中国现在的发展过程中，城乡不平衡的距离越来越大，根本上是个贫富问题，从利益的角度讲是个“利益级差”。一个发展很均衡的社会不会出现这样的问题，城乡一体化可以做到。中国因为历史上形成了城乡发展不平衡，到现在改革开放，原来政治上的差异就变成一种利益上的摩擦，发展不平衡的问题出现得越来越多。

　　城市居民本来是一个既定的利益格局，外来人口进去后要分割它的利益格局，城市居民会不赞同。农村人进入城市后，会遇到城市管理水平和城市既得利益群体的障碍和排斥。比如说，你进入城市之后要生存，就有一个就业问题，还有下一代的问题，那么下一代就有和城市居民争夺城市资源的生存问题。即使在城市，优质的教育资源和优质的医疗资源也是紧缺的，即使对城市居民也是紧缺的。我们每年为了孩子的择校啊、上学啊、就业机会啊，需要付出很多代价，你要是放开，对这些方面都会造成冲击，本地居民的生活也受到挤压，他们本身也有一种排斥心理。

　　每一个地方政府可以制定自己的，比如暂住人口啊，或常住人口的一些具体的法令。在不违背大法的情况下，可以有具体的法令。但我们面临的很大的问题是我们没法建立全国统一的社会保障。

　　南都：主要是财政方面的原因吗，还是区域发展不平衡的结果？

　　王海光：没有办法，你不可能！你比如说农村人和城市人，你能给他同样的福利待遇吗？这是个发展的落差。我不知道北京的最低保障现在是多少，假设是400元，那么在山东就可能是200元，因为地区的经济水平有一个落差。保障不可能按一个全国统一的标准。中国地方大，发展极不平衡，北京市四五百元的最低工资水平，可能在县城大多数工人就是这么一个水平。所以它没法做出一个统一的标准。

　　张育彪：我国的户籍制度改革，如果在就业、教育、医疗、社保等公共服务体系没有实现城乡一体化、外来工与户籍人口待遇没有平等化的情况下仓促推出，不但实现不了改革的目的，使改革成为一纸空文，反而容易带来对社会管理和正常秩序的冲击，出现许多意想不到的问题。只有在国家层面先期推进户籍制度综合配套改革，逐步实现涉及户籍制度的居民的各项政治、经济、社会权益的平等，户籍制度改革才能水到渠成，各项改革措施才能真正落到实处。

　　公安部倾向经济手段

　　公安部对户籍制度的改革方向是明确的，第一是就业，第二是住房，第三是教育，把这三个指标规划起来，按照一定标准给予办理城市户口

　　南都：如何才能有效地打破这些利益壁垒？

　　崔传义：条块利益格局的调整，责任主要还是在城市或地方政府。公共财政的分配在地方上是统一的，部门在地方实际上是由政府来统一管理的，它不会是各自为政的。另外，中央财政也应该给人口流入地比较多的地方以财政支持，因为这些地方的财政上缴也包含着农民工创造的财富。

　　王太元：由于各地政府各自考虑问题不一样、情况不一样等原因。同时，有些领导开放一些，而有些领导确实保守一些。从管理部门来看，应当说现在公安部对户籍制度的改革方向是明确的，主要采用经济手段，这也是世界上比较通行的做法。这个经济手段的运作方式，第一是就业，第二是住房，第三是教育。有人就提出过，把这三个指标规划起来，按照一定标准给予办理城市户口，以北京为例，比如连续若干年在一个城市拥有固定工作、稳定收入的人或者如果自己有钱，进城后买了房的人，就可以考虑解决户口问题；相反，如果一点钱都没有，希望凭借户口的办法解决小孩的上学，配偶的就业，解决自己的住房，那事情就麻烦了，北京市解决不了，那都得要钱。

　　南都：让地方政府做相应的变通和改革，逻辑上似乎是通的，但是地方政府变革的动力何在？

　　王海光：这个也应该是有的。在地方政府来讲，它应该有本身的发展诉求，你要是把人口的台阶抬得太高了，那么这个城市、这个社会就没活力，你比如说一些大城市的活力就不如广东。

　　把人口限制得越严，那劳动力市场就会有问题，人力资源就越不可能充分开发。从理性发展的角度，它是把双刃剑。你管紧了，人不来了，也是一个发展障碍。

　　改革不是杀富济贫

　　它是跟社会保障同步进行发展的一个过程。在保障城市的基本福利条件下，扩大自己的福利条件，把更多的流动人口容纳进来

　　南都：但是有学者又担忧，如果户籍制度都放开了的话，将有大量农村人口涌入城市，会给城市造成很多的困难、混乱和不稳定。你如何看这样的一种顾虑？

　　崔传义：农民进城就业有一亿多人，包括沿海的大概有6000多万到8000万人，这一定是事实。户籍放开他也进来，户籍不放开他还是要进来。这个情况之下矛盾和冲突是不可避免的。我的看法是，首先要对已经进城、并稳定就业的流动人口要有一个制度的调整。使他们的权益要得到保证，使他们能够市民化。其次，我觉得可以在户籍制度改革的过程中，循序渐进。但是现在这个门实际上没有开，现在就是要开门。通过逐步的改革和调整，问题是不大的。

　　王海光：农村人口大量涌入城市以后，不容回避，是容易带来两大问题。一是会对城市安全带来冲击，比如说大量人员涌入城市，城市管理成为问题，城市治安案件也会增多。再一个就是利益问题，城市里的最低保障金要比农村要高得多，城市政府想把农村进城的人都包下来，实际上也是不现实的。又没有生存技能、又无法立足的大量外来人口，在特大城市里居住，是会带来一系列“城市病”。

　　南都：户籍制度已经到了非改不可的程度，这基本是一个全面共识。但现在问题的关键是，如何改？

　　崔传义：不可能一下子就完全把户口给取消了，但是《户口登记条例》到了废除的时候了。现在到了解决户籍制度的时候了，但是需要逐步来进行。第一是推动户籍上的不平等权益的消除，要推进这方面的改革。另外就是迁移权可以放开一个口子，在一开始可以对已经稳定就业的先迁移。这个“稳定就业”如何界定呢，这个大家可以进一步的讨论。

　　王海光：整体来讲，我觉得它是跟社会保障同步进行发展的一个过程。对城市人来讲，不能剥夺已有者的利益，不能杀富济贫。你只能说在保障城市的基本的福利条件的情况下，扩大自己的福利条件，把更多的流动人口容纳进来。所以我认为，它和公共服务和公共福利的进步是同步的。

　　王太元：户口迁移不能单纯用行政控制，要用经济控制或法律控制。所以，户口迁移制度要改革，而户籍制度要改革更加强化，因为户籍制度本身不仅仅是迁移，还有户籍制度行政功能。

　　我想，将来的户口是附属于劳动、住房等的一个登记认证制度，关键是立法，即使不能研讨立法能不能拿出一个内部规定，让各地根据规定搞一个立法。

　　张育彪：几项民生关键问题应率先改革，为户籍制度改革破题开路。其一是社保。要逐步建立健全覆盖城乡的社会保障体系。这将为户籍制度的彻底改革，扫清人口自由流动的后顾之忧。实现义务教育对本地居民和外来人口的平等化待遇；而在诸如福利房、经济适用房等保障住房上，对本地和外来人口实行同等政策，根据其在当地工作服务年限和缴纳社会保险等情况综合衡量。在户籍制度的综合配套改革上，实行全国一盘棋，整体推进。

　　统筹：本报首席记者 南香红

　　采写：本报评论记者 陈亮 实习生 梁嘉琳 李春晖 张磊 郑晓艳 刘夏明 段维娟