创新社会管理体制关注群众需求 改善民生为指向

　　《瞭望》文章：创新社会管理体制

　　这条创新之路将以群众的需求为原点，以提高政府效能、改善民生为指向

　　文/《瞭望》新闻周刊记者董瑞丰

　　在北京市怀柔区的社会管理服务中心，社保所、残联、民政、计划生育科、教委、文化服务中心、综治办等部门都在大厅设有窗口，来办事的群众可以享受到“一站式”服务。

　　工作人员告诉本刊记者，中心成立一年来，区里探索把部门管理服务事项集中到中心办理，职能包括社保民政服务、人口与计生服务、教育文化体育服务、综合治理工作等，涵盖综合行政服务中心进驻事项之外的所有政府管理与服务职能，以及未上升到社会矛盾层面的群众利益诉求。

　　不仅北京，近年来，许多地方都对如何加强社会建设和社会管理进行了实践探索。但从全国范围来看，这些探索还没有实现从“点”到“面”的转变。有关专家在接受采访时表示，当前在我国社会建设和社会管理领域，亟须整体规划和制度创新，需要梳理复杂利益关系，着力解决一些影响社会建设的体制难题。

　　国家发改委宏观研究中心研究员丁元竹向《瞭望》新闻周刊列举了这些难题，包括：如何建立、健全、创新城乡一体化进程中社会管理和公共服务体制，收入分配体制改革中效率与公平的协调，混合所有制社会格局下政府的有效社会管理和调控，文化、教育、卫生、体育等社会事业，及社保、统一劳动力市场等领域的体制性障碍，以及政府部门之间的利益协调，等等。

　　破解难题的路径，中央已经明确，就是要以满足群众切身利益需求为出发点，以提高政府效能、改善民生为指向。

　　“路线图”日益清晰

　　温家宝总理在今年的政府工作报告中，数次提及社会管理，这一概念先后出现在社会建设、民主法制建设以及行政管理体制改革等语境下。

　　恰恰在十年前，同样的场合下，社会管理被首次明确列入政府的目标职能。十年弹指一挥间，社会管理的内涵历经微妙调整，体现中央一以贯之高度重视的同时，也折射出日渐明晰的工作思路。

　　最初提出社会管理，源自中国社会转型的现实迫切需求。原国务院发展研究中心主任王梦奎撰文指出，以计划经济体制和过去那种权力构架为基础的社会整合功能削弱，传统的社会管理体制和方法越来越不适应社会结构的变化。农村社会管理也有不少体制和组织方面的空白。他认为，改革的目标，是实现社会有序变动，既增强社会活力，又维护社会安定。

　　随着改革的进一步深入，社会管理被纳入更完备的框架之中。社会管理体制创新不仅是行政体制改革的重要组成部分，也成为加强社会建设的关键环节。

　　社会建设一词，自2004年十六届四中全会正式提出后，内涵不断完善。2006年十六届六中全会上，“社会建设”与“经济建设、政治建设、文化建设”相提并论。2007年的十七大报告强调“更加注重社会建设”，并将“社会建设”的任务阐述为“优先发展教育”，“实施扩大就业的发展战略”，“深化收入分配制度改革”，“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”，“建立基本医疗卫生制度”，“完善社会管理”等六大任务。

　　中国社科院社会政策研究中心副主任唐钧在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，“社会建设”和“社会管理”是两个颇具中国特色的概念。从目前中央的报告决议来看，“社会建设”主要与“改善民生”相结合，涵盖了上述“民生六大任务”；而“社会管理”相对处于更微观层面，包括加强社会组织建设，健全社会矛盾调解机制，完善社会治安防控体系，等等。

　　在政府职能定位中，“社会管理”则与“经济调节”、“市场监管”、“公共服务”相并列，成为政府自身建设的重要内容。

　　唐钧认为，从操作层面而言，社会建设应指对社会的组织结构、动员方式、制度模式、应急反应机制等方面的建设；社会管理应指国家机关对上述几个领域的干预，并且由政府出面向公众提供相关的社会服务。

　　2007年，北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平撰文指出，社会管理体制的改革和创新，已经成为我国现实生活中一个新的重大课题。

　　他认为，社会管理体制就是国家为了维护社会秩序而用以规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的一系列制度和机制，就目前我国的现实情况而言，诸如社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制和社会工作体制都可列入其范围。

　　同年，中共中央政策研究室成立社会研究局，专门研究社会建设和社会管理。社会管理体制的改革和创新，加快进入机制设计阶段。

　　政府调整自身定位

　　十七大报告提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，在宏观层面上为社会管理体制创新确定了原则。当前，政府的首要任务是根据群众需求将职能界定清晰，同时按职能设计管理机制。

　　《瞭望》新闻周刊在调研时了解到，实践中，政府与市场、社会组织的职能定位不明确现象比较普遍，大都表现在政府“越位”。

　　例如，城镇社区建设是社会管理体制创新的重要内容，政府在行使卫生、教育、就业、治安、社会保障等方面职能越来越离不开社区的支持和配合，但社区作为一个社会自治组织，没有充分发挥自治功能，反而呈现出严重的行政化倾向。

　　同时，政府公共服务标准制定等方面又存在“缺位”。丁元竹认为，目前我国提出公共服务均等化，即无论地方自有财力如何，政府都必须为全体社会成员提供最低标准的公共服务，如义务教育、医疗卫生、乡村公路等。

　　“在现行体制下要实现这一目标，首先中央政府要制定基本公共服务标准，”丁元竹说，在这个标准下，才可能科学、明确地确定各地基本公共服务的现状、不均等的程度、财政转移支付的力度，等等。

　　国家发改委社会发展司侯岩认为，总体上，各级政府应改变在社会管理和公共服务领域包揽一切的制度安排，建设一个有限责任的政府，既要避免“责任总揽”，又要避免“责任退让”。

　　具体来说，一方面，政府要集中人财物力去做必须由政府承办的社会管理和公共服务事务，如义务教育、公共卫生、人口与计划生育、基层文化体育、公共安全和社会风险管理等基本公共服务。

　　另一方面，政府必须强化规则的制定和监管，通过加快健全市场体系，促进社会组织发展，鼓励公众参与社会管理。

　　上海市对此进行了探索。近年来，上海深刻转变社会保障的理念，把促进就业当作最大的社会保障。针对青年失业人群，政府搭建了职业见习平台，通过政府经费补贴的方式，组织青年进入有一定发展前景和行业知名度的企业见习。2007年一年，上海市共组织近4万名未就业青年参加见习，学员见习后就业率接近60%。

　　回顾改革开放三十年，中国社会转型的过程，实际上也是政府从众多大包大揽的领域逐步退出的过程。政府在特定领域的职能定位如何，往往与该领域改革的成效密切相关。

　　有关专家指出，社会管理体制创新，要坚持政府不与民争利，扩大公众认同。丁元竹认为，看一个政府的社会管理体制，要看它的财政结构的变化。我国社会管理体制改革的内容很多，根本性的标志之一就是要改革现行的公共财政结构，加大社会发展投入在政府整个预算中的比重。

　　明事权、提效能

　　计划经济时代，我国的社会管理主要依赖一整套行政机制，并在此基础上确立了现有相关行政管理部门的职能分工。随着社会结构的变化，原有的部门机制逐渐不能适应新的管理需要，亟须理顺关系，提高效能。

　　有专家梳理后指出，当前我国中央部委中，涉及社会管理的部门包括劳动与社会保障部、民政部、人口计生委、科技部、教育部、卫生部、文化部、体育总局、环保总局、安监总局等，应按照中央的新要求理顺这些部委之间的条块和分权，以提高政府效能。

　　新的管理机制应包括以下几个部分。

　　一是在管理机构上进行整合。2006年，上海大学社会学系教授邓伟志向全国政协提交提案，建议设置独立的管理机构，把分散在许多部门的社会管理机构整合在一起。

　　二是加强部门间综合决策机制建设。丁元竹认为，“社会管理体制改革到底以哪个部门为主，或者说由哪个部门进行总体协调和筹划？目前，社会管理体制及其改革是分部门进行的，不利于从整体上来完善社会管理体制，而且，分部门改革不可避免地还会形成利益部门化趋势。”

　　三是由于加强社会建设和社会管理还面临着城乡之间、沿海省市与中西部省市之间的财政差距，因此还要进一步理顺中央和地方的机制。

　　专家建议，应逐渐实现决策与执行相分离，进一步划分确定中央与地方各级政府的基本权限。各级政府事权边界清晰、财权分配合理：按照受益区域的大小和服务层次的高低，确定地方政府提供的级次，同时应予以相应的财权或财力；中央政府着重制定大政方针，并按照基本公共服务均等化的目标，辅助困难地区提供基本公共服务，推动均衡发展。

　　四是社会管理体制创新必须统筹相关的各种体制、机构。例如，传统单位体制虽然功能削弱，但仍会给社区建设带来很大的制约。本刊记者在采访中得知，一些居委会在所处的社区开展计划生育、绿化、卫生等工作时，往往因为居住在该社区的单位行政级别较高，无法与其理顺关系，致使社区工作很难开展。

　　多元社会组织应对多元需求

　　加强社会组织建设，健全基层社会管理体制，一直是完善社会管理的重点内容。无论在十七大报告还是今年的政府工作报告中，中央都予以强调。

　　专家分析，社会组织建设将成为我国社会管理体制创新的亮点。由于游离在单位之外的“社会人”越来越多，他们的需求多元化，因此，也应有多元化的组织来应对多元化的需求。社区、村委会等人民自治组织，以及社团、行业组织、社会中介组织、志愿团体等各类民间社会组织，将取代传统的单位和街道成为社会管理的载体。

　　十六届六中全会上提出要建设宏大的社会工作人才队伍之后，各地加快了对社会工作人才队伍的建设步伐。比如深圳市，正在研究建立社会工作岗位设置标准体系，有计划、有步骤地重点在社区建设、社会福利与救助、青少年教育、医疗卫生、社会矫正、监所管理、禁毒、残障康复、人口计生、外来务工人员服务、婚姻家庭服务等领域推进社会工作，多渠道吸纳社会工作人才。

　　丁元竹告诉《瞭望》新闻周刊，为了促进多元社会组织的发育成熟，总的管理原则可以是“放开一大片，限制一小部分”。

　　“放开一大片”，即放开服务类社会组织，让它们在法律框架内最大限度发挥积极性和创造性，配合政府提供更多的社会服务，以满足我国人民日益增长的社会服务需求。

　　“限制一小部分”，指限制有政治企图或可能造成不良政治影响的社会组织的发展，保证社会有序，保持社会稳定。

　　这就需要进一步转变、规范和完善政府对社会组织的行政管理职能，从公益服务的惟一提供者转变为保证者，从直接拥有和管理转变为制定规划规则和监督评估。

　　具体方式上，丁元竹表示，可以考虑实行社会组织分类管理。根据社会组织的服务类型，如卫生、教育、科研、慈善、社区、文化、福利等制定不同的税收政策。鼓励从事社会服务的社会组织发展。对不同类别的社会组织，政府制定不同的法律和法规，实行不同的管理方式。

　　目前，我国一些地区和领域，已经在逐步探索这种党、政府、社团、行业协会、中介组织、基层自治组织既各有侧重，又相互协调的新格局。如广东省佛山市2004年把一部分公益性公共事务管理协调职能，下放给人民团体承担，政府负责提供资金支持，并进行监督和绩效评估。该项目既立足于社会困难群体，如：外来务工人员、外来务工人员子女、困难家庭子女、边缘青少年等的服务，也立足于社会文明及城市发展，如：服务城市管理的城管志愿者、服务社会新村镇建设的“温暖入村镇行动”、服务城市文明的社区文化志愿服务等。

　　公民自觉遵守社会规范

　　丁元竹在接受《瞭望》新闻周刊采访时指出，社区建设是一种新形式的、有效的社会管理方式，但发挥其良好作用，还有待于“公民意识”的健全，而公民意识的重要内容，是自觉遵守社会规范。

　　“社区不是万能的，”丁元竹说。“社区建设需要动员社区居民的广泛参与来解决存在于自己社区中的问题，在解决过程中，实现居民之间的相互了解、合作、认同，实现社区的共同归属。

　　这种居民的广泛参与和自我组织，仍然是目前大多数社区以及其他社会组织所欠缺的。

　　专家分析，改革开放30年，我国已由经济转型顺利进入社会全面转型，推动公民意识极大地发展，但仍有待进一步发育。

　　公民意识的发育归根结底是公民的自我建设，最佳途径就是让公民直接参与公共事务。上海师范大学法政学院院长商红日教授在观察深圳市盐田区社区体制改革时表示，制度设计若实现了权利本位，以老百姓的愿望为出发点，考虑老百姓的需求，公民则成为政治主体，公民会自愿组织起来参与基层生活。

　　丁元竹认为，当前应重视社会行为规范的建设，这是一向被忽视的领域。他表示，我们这个社会各个层面缺少公民意识，其实每个公民都有自己应该承担的社会责任和社会规范，如果没有，很多公众的参与就搞不起来。

　　“十七大提出来强化公民意识，实际上就是要建立这样一套规范”，他说，“这也是建立法治社会的行为基础。”