大部制改革应跳出黄宗羲定律 立法防止机构膨胀

　　政府机构改革也应跳出“黄宗羲定律”

　　■评论■崔克亮

　　3月11日下午，新一轮国务院机构改革方案终于掀起了盖头，以“大部制”面目示人。

　　事实上，这已经是1982年以来中国改革开放年代的第六波政府管理体制改革。

之前五次的行政体制改革，譬如1998年和2003年的机构改革，在很大程度上主要精力都是围绕着精简机构来进行，却没有能够走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈，无论是行政成本还是人员数量，都是一路在改革声中节节攀升。

　　上述结论有数字为证。据多家媒体报道，中国行政管理支出从1986年的220亿元增长到2005年的6512亿元，20年间增长30倍，年均增长19．5％。这个速度远远高于同期财政收入增长和GDP增长。行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4．71％，到2003年上升至19．03％，近几年来仍居高不下。经济学家樊纲的一项研究成果是对这些数字的佐证：1999年－2005年间中国行政成本对经济增长作用达到负的1．73％。另有数据显示，从财政供养人员与GDP之比看，中国为39人／百万美元，大大高于发达国家。目前美国为2．31人／百万美元，日本为1．38人／百万美元。相对而言，中国公务员“超标”近20倍。

　　与此“相映成趣”、“相得益彰”的是，中国行政经费浪费惊人。以2004年为例，中国公车消费财政资源4085亿元，干部公费出国消耗财政费用达3000亿元，全国一年的公款吃喝在2000亿元以上，三者相加总数高达9000亿元以上。若财政收入以3万亿元计，几乎接近其三分之一。十届全国政协委员、国务院参事任玉岭曾做过一个统计：我国的官民比已达到26∶1，比西汉时高出306倍，比清末高出35倍。即便同改革开放初期67∶1和10年前的40∶1相比，吃皇粮者所占总人口的比重攀升之快，也是令人惊愕的。

　　中国行政体制改革蹈入的这个怪圈现在已被人们习称为“黄宗羲定律”。这是指，历史上，在农民负担极为严重时，统治者为克服横征暴敛之害，减少税收流失和官员的层层盘剥，所进行的并除税费、简化税则的税费改革可谓层出不穷，明清两代就有“征一法”、“一串铃”、“地丁合一”等等。但是，并税以后，各种名目没有了，恰好为后人新立名目创造了条件，一旦杂用不足，便会重出加派。明朝学者黄宗羲将之总结为“积重莫返之害”。清华大学教授秦晖在研究这一现象后，于2000年11月3日在《中国经济时报》发表《并税式改革与“黄宗羲定律”》一文，首次提出此概念，后经温家宝总理引用而广为人知。

　　那么，这一轮“大部制”会否也面临“黄宗羲定律”的怪圈？

　　要积极而又正面地回答并解决这一问题，先得搞清楚政府及其官员的本质。公共选择理论认为，官员在行政过程中经常被自身经济人的动机所左右，存在一种天然的追求预算最大化的倾向。由于利益集团的存在，政府作为收入和财富的再分配者时常产生财政幻觉引发财政扩张，这正是行政成本增长的原因所在。

　　明白了这一点，有效遏制政府及其官员的“经济人冲动”便成为促使政府以较低廉成本提供优质公共产品和服务的不二保障。这种保障性的制度安排在完成了政治现代化转型的国家一般表现为：政府的合法性经由公民授予并受公民监督；类似人大、政协、监察、审计等监督力量最好由体制内转移到体制外；预算经人大批准后政府无权任意改变；政务信息公开，给予公民以知情权；明确公共资源的负责主体；公众参与政府对公共资源配置的决策过程。

　　中国的立法者及决策者事实上已经找到了这样的转型方向，正在迈出前进的步伐。这样的步伐可以从政府改革正着力于职能转换反映出来。因为，要想从根本上降低行政成本，改善管理和服务水平，关键还是在改变政府职能，建设一个有限责任的公共服务型政府。有限责任政府意味着政府的规模、职能、权力和行为方式都受到法律的明确规定和有效制约。这就需要厘清政府与市场的界限，把政府不该管也管不了的事统统交给市场或中介组织去做，充分开发社会资源，培育和鼓励第三部门、民营企业参与公共事业管理；同时运用市场化手段改善公共管理，提高行政效率。

　　“大部制”的设想，实际上就是在更大程度上整合机构。这将对解决政府职能交叉起到积极作用，能够杜绝各职能部门相互踢皮球的现象，大大降低协调成本。精简机构后，政府的公共权力在整体收缩，腐败的机会也会随之降低。因此“大部制”改革中政府职能的相对集中不会导致腐败机会增加，客观上反而会促使腐败减少，可以抑制职能权力的滥用。

　　以往的经验和教训证明，对中国改革的点滴进步都需要以法律的形式固化，进而形成优良而深厚的传统。但是，同世界上宪政成熟国家的宪法相比，我国宪法对政府机构的约束是非常柔性的，对于税收、拨款、人员编制等实在的权力，宪法基本上没有规定。这些，为政府机构膨胀提供了方便，也为今后必须继续进行的更深入的改革埋下了伏笔。