专家：大部制要以发改委为鉴 “无微不至”可怕

　　“大部制”要以发改委为鉴

　　专家把脉“发改委模式”,提醒“大部制”不能走发改委老路,剖析真正有效推进中国政府体制改革的关键所在

　　国是开讲第十二期

　　中国改革的深水区存在于制约改革前景的政治领域之中，而不存在于小修小补以呈现间歇性繁荣的权力运用的领域之中。

为此，我们必须改变沿循了近30年的所谓渐进改良的改革路线，勇敢地迈进到对于中国政治体制进行结构性调整的区域。

　　———任剑涛

　　十七大一开始就明确，行政体制改革就是政府体制改革的一个组成部分。而且不纳入政府体制改革的总过程中，单纯的行政体制改革是不可能搞好的。它本身就是一种执政的具体体现，它不可能离开政治体制改革。

　　———王伟

　　发展与变革的基本逻辑是，让民众有更大的自由选择和创新的空间，民众自然会推动具有可持续性的发展和发动自下而上的变革。那种凡事都要管的思维方式应当休矣。老子“无为而治”的政治智慧应当大力提倡，并渗透到行政体制改革中去。

　　———王建勋

　　经过五年的调研准备，第六轮国务院机构改革方案启动。在昨日的十一届全国人大一次会议第四次全体会议上，国务委员、国务院秘书长华建敏做报告，公布了舆论热议已久的大部制改革方案。

　　就在全国舆论热议大部制的同时，部分代表委员将目光聚焦在了“小国务院”———发改委的改革身上。在前日的政协分组讨论会中共二组中，大部制改革成为多位省部级高官讨论的焦点，而他们的种种设想和建议，均围绕国家发改委和财政部的改革展开。在讨论现场，包括国家审计署审计长李金华在内的诸多委员，直陈发改委的种种弊端，建议大部制改革核心，首推改好发改委。

　　因发改委聚集了大量资源和拥有庞大职能，被称为“小国务院”。为了要钱要政策，很多地方官员围着发改委转圈。大至国家战略，小到县域发展，发改委无一不管，其职能边界的蔓延，已经到了让人难以容忍的地步。

　　是次大部制改革方案甫显，坊间在为政府求变稍感欣慰的同时，依然存在着“发改委模式”的顾虑。新成立的大部门是否将步发改委后尘而一大不可收拾？大部制方案的实施要求发改委分出哪些职权？将要求发改委做出怎样的变通，以改其弊端、厘清与大部门的权责关系？而此次大部制改革只是政府体制改革的先声，随着经济发展的要求和民众权益的呼声，在权责关系上，中国政府还将进行哪些体制性变革以适应不断多元的社会要求？

　　放在整个30年改革逻辑下，当下的政府体制改革又将拓展哪些改革的想象空间？又将面临哪些体制瓶颈？本报约请三位嘉宾，一一为大家诊断发改委之病，以及摸索中的中国变革困局。

　　发改委职能交叉最严重

　　如果（“大部制”）改革的思路是效仿发改委，那职能交叉问题恐怕会更突出

　　南都：“大部制”改革方案公布后，有人认为，“大部制”改革的模板是国务院发展与改革委员会（简称“发改委”）。你认同这样的改革思路吗？

　　王建勋：不认同。如果“大部制”改革的目的是要解决职能交叉问题的话，将发改委作为模板，实在是南辕北辙。因为，发改委与其他部委的职能交叉是最严重的。你看一下发改委的职能就会发现，它几乎无所不包，从拟订和组织实施国民经济和社会发展战略，到参与制定财政政策和货币政策，再到指导和监督国外贷款建设资金的使用，甚至管理粮食、棉花等物资的国家储备，等等。事实上，这里面的许多职能也属于其他部门，包括财政部、商务部、农业部等，职能交叉十分严重。可见，如果（“大部制”）改革的思路是效仿发改委，那职能交叉问题恐怕会更突出。

　　王伟：不可能的。发改委又不是制定“大部制”的主要决策者。就发改委而言，和原来的部委相比是前进了一步，当然它也有些问题。

　　发改委“病”在管得太细

　　老子“无为而治”的政治智慧应当大力提倡，并渗透到行政体制改革中去

　　南都：发改委的问题主要在哪些地方？

　　王伟：主要是有的地方管得太细了，发改委应该是管理宏观层面上的。这次大部制改革中，发改委的部分权力和职能要逐渐剥离出来。比如，大部制改革成立大交通部以后，发改委协调交通部、铁道部和民航总局的一些内容要剥离出来，有些具体的审批也会考虑划出去，即使有的地方名称不动，它的部分职能也会减轻的。因为大部制不仅仅说是大部委，它同时也包括大司局、大科室，不只是说在中央层面成立几个大部。

　　王建勋：发改委管得太细太具体，带有浓厚的计划经济色彩。这一点，从它的名称中我们也可以有所启示。什么是“发展与改革委员会”？那就是，凡是涉及“发展与改革”的事项，它都要管。可是，涉及“发展与改革”的事项实在太多了，它能管得过来吗？事实上，大多数涉及“发展与改革”的事项，根本就不需要管。发展与变革的基本逻辑是，让民众有更大的自由选择和创新的空间，民众自然会推动具有可持续性的发展和发动自下而上的变革。

　　那种凡事都要管的思维方式应当休矣。老子“无为而治”的政治智慧应当大力提倡，并渗透到行政体制改革中去。

　　发改委职能已开始剥离

　　无论是否推行“大部制”，发改委都迫切需要改革

　　南都：在前天的政协会上，国家审计署审计长李金华等委员提出，大部制首先要改发改委，此举赢得了很多委员的赞同。针对发改委，预计接下来会有哪些改革动作？

　　王伟：发改委的职能要剥离一部分出去，相互交叉的时候也需要进行调整。

　　王建勋：无论是否推行“大部制”，发改委都迫切需要改革。刚才我们谈到了发改委的职能，可以说，发改委没有多少专属自己的职能，它的大多数职能都可以由那些负责具体行业的部委来承担，比如农村经济可由农业部负责，交通运输可由交通部负责，货币政策可由中国人民银行负责，等等。将发改委的这些职能剥离出去的话，也许可以在一定程度上缓解部门间推诿扯皮的现象。

　　南都：对发改委的改革，目前有没有明确地提上议事日程？

　　王伟：看到方案，你就会发现有些职能已经变了。发改委有些职能已经在剥离了。当然也有一些职能，比如人员方面有一些动静，可能出现一些新的局，附属在这里，同样它也剥离出一部分。这还是有变化的。

　　这样“无微不至”的大部很可怕

　　它会使我们退回到计划经济时代，缩小人们自由选择的空间

　　南都：基于行政有自我膨胀的内在驱动力，目前大家很担心大部门又将像发改委一样，从宏观到微观，包罗万象，走向一种不可控的局面。你是如何看待这样的担忧的？

　　王建勋：如果真是这样的话，我们还是不要“大”部的好。因为，发改委这样的大部，从职能上看，简直就像一个“小政府”，甚至可以说，像一个计划经济时代的“全能型政府”。它管的事实在太多了，大到整个国家的发展规划，小到云南某个县城里的外资建设项目，甚至连大学里学位证书的工本费都要管，好像最近下发一个通知，规定每本学位证书工本费0.8元。说句不好听的话，发改委吃喝拉撒都要管。许多人误以为，发改委只负责宏观调控，实际上不然，只要看看它的职能就知道了。这样“无微不至”的大部很可怕，因为它会使我们退回到计划经济时代，缩小人们自由选择的空间。

　　王伟：正如我刚刚所说，大部制在整个改革中是一种组织形式，组织形式要服从于新的公共行政、公共管理。必须要确立社会主义公共行政体制，包括它的公共管理思想，特别是我强调的，而且在中央决定中也有强调的：转变政府职能是今后改革的核心。这样才能保证大部制以后不会权力过于集中，大膨胀。转变政府职能，简单地说，四个凡是，华建敏同志讲的“四个凡是”，我觉得是有道理的：凡是市场能干的交给市场，凡是企业和社会中介组织能做的交给他们，凡是下级机关能做的上级机关就不要去管，最后一个凡是就是说政府需要做的、必须做的就一定要做好。

　　所以在指导思想的时候，总理也很明确讲到要建立法制政府、服务政府、责任政府、效能政府。这个目的就在于避免政府的过于庞大。过去人们老讲小政府、大社会，其实这个提法不准确。或者说，不符合、不适应中国目前的发展情况。

　　“小政府”概念不适应目前中国

　　不是小政府、大社会，而应改为强政府、大社会。所谓强政府就是有限政府，把该做的事情做好

　　南都：有人认为中国这么大问题这么多，需要一个大政府，但慢慢发觉，单纯大政府未必就有高效率。在你看来，中国政府在权责关系上，是不是还很不匹配？需要做哪些改进？

　　王伟：中国因为目前处于社会主义初级阶段，发展任务很重，特别是政府的社会管理、公共服务方面还是比较薄弱的方面。大量的社保系统、公共服务系统等还没有有效地建立起来，不像西方经过这么多年已经建立起来了，一个小政府就能够完成。

　　几年前，国家行政学院学者就向国务院建议，应当把提法改为强政府、大社会。还是要大社会，所谓强政府就是有限政府，把该做的事情做好。如果是小政府的概念，很多东西不能解决目前的这个问题，不适应中国现在的发展形势。我们现在的发展，包括市场经济，都不是很成熟，在行政管理方面尤其相对滞后。这个时候贸然提“小政府、大社会”，那怎么能做得了呢？

　　任剑涛：一个既管生产又管分配的政府，首先必须是一个权力分割与制衡架构中的政府，否则政府就有可能滥用权力。这时的政府必定是有限政府。其次必须是与市场和社会互动的政府才能有效治理国家，这个时候的政府还是有限政府。我们绝对不能为改革中的中国政府设计一个无限但有效的政府架构。

　　发改委职权太多很难高效

　　“巨无霸”式的发改委，每个部门都五脏俱全

　　南都：“大部制”改革的另一个目标是提高行政效率。你认为建立发改委这样的“大部”能够提高行政效率吗？

　　王建勋：不能。因为发改委这样的“大部”职能太多，权力太大了。首先，如果一个部门的职能太多，通常会导致人员众多、机构臃肿；更重要的是，在这样的部门里，分工和专业化程度常常会降低。看看“巨无霸”式的发改委就知道，为履行职能，其内部不得不设立几十个司局，什么价格司、农村经济司、交通运输司、就业和收入分配司，等等。这么多下属部门，每个部门都像麻雀一样五脏俱全，都要配备一套人马。并且，这么多部门之间如何分工、如何协调呀？这样的大部，提高行政效率恐怕很难。还有，对于大权在握的发改委，个个都得求着它办事。你想想，每天有无数个地方政府、企业和其他组织，请求发改委审批各种各样的项目，要盖一堆的红章子。少则要等几个星期，多则要等几个月，甚至更长的时间。这样的运作方式，你说行政效率能高吗？

　　冰雪灾害也凸显部门间协调不力

　　12000辆车，80公里，滞留在秦岭山脉上。如果是一个大交通部，就不会出现这样的问题

　　王伟：十七大之后，就大交通、大部门的改革调研，我已经跑了八个省，其中两个省跑了两次，等于跑了十个省。一个很深切的体会就是，政府部门分工过细、职能交叉，造成资源巨大的浪费。我们现在推行大部制，就是要回到全面统一精干效能的原则上来。

　　例如我在福建调研，从福州到厦门有一条福厦铁路正在动工修建，这条铁路要跨过乌龙江。福州市在1973年建了乌龙江大桥，经过35年桥肯定是不适应了，希望扩建。福建的省政府和福州市政府都跟铁道部商量过此事，看能不能建一个铁路和公路两用的桥，但是铁道部没有同意。所以，就只好在这座桥的附近200米处再建一座公路桥。在厦门情况同样如此，铁路桥和公路桥相距只有50米，这就造成了资源的巨大浪费。

　　再说说这次的冰雪灾害，春节后我去了一次陕西。在陕西调研的时候，我就有很深的体会：这场灾害一方面是天灾，另一方面也是协调不力。

　　陕西汉中到四川那条路，四川方面把路封了，封之前没有跟陕西打招呼。陕西感觉问题严重的时候，已经堵了6000辆车了。十公里，6000辆车。这种情况，省际之间的交通就不通了。省内首先是交通部门发现问题，发现问题就要求交警在前面封路。理由就是这边封路了，那边就过不去了。不能让车都滞留在秦岭上。但是交警部门的理解是这样，路现在还畅通还能走，为什么要封呢？交警继续放车，交通部门就派人到各个路口动员司机不要走，司机能听么？大量的车想要回家过年，他能听么？等到这个消息到了省长那里，报给省长的时候堵了6000辆，省长批下来要求那边协调的时候已经发展到12000辆，80公里，滞留在秦岭山脉上。如果是一个大交通部，就不会出现这样的问题。

　　内部分权制衡基本行不通

　　政府作为行政权的实际操控者，其自身的权力分割等问题，都还没有得到解决。这就注定了中国政府体制改革问题得不到强有力的推进

　　南都：也有人提出，“大部制”意在搞内部的决策权、执行权、监督权之间的制衡机制。从发改委的运作来看，你觉得这种方案能行得通吗？

　　王建勋：基本上行不通。表面上看起来，这种内部的分权制衡，颇有点儿像西方法治国家搞的“三权分立”。但实际上，这跟三权分立的逻辑和思路根本不同。三权分立的基本前提是，存在三种独立的权力，即立法权、行政权和司法权，且这三种权力有各自的运作逻辑，以及在宪法框架下可以独立行使，尽管它们之间存在着相互制衡。而“大部制”的思路是，在行政权内部再搞三种权力，即所谓的决策权、执行权、监督权。让行政机关自己监督自己呀？真如果这样，那不违背了“任何人都不得担任自己案件的法官”这一法治基本原则了吗？

　　再看看发改委的运作。发改委的主要任务是执行全国人大及其常委会通过的法律和国务院的行政法规。尽管它也可以制定部门规章，但是必须严格依据法律和国务院的行政法规、决定和命令，并且目的是为了执行这些律令。也就是说，发改委根本没有真正意义上的、独立的立法权。关于监督权，尽管发改委像其他行政机关一样，内部设有纪检监察一类的部门，但是指望它进行有效的监督恐怕很难。说实话，行政机关内部的监督要是真能发挥作用的话，腐败问题也许没有现在这么严重。毫无疑问，真正有效的监督还是要依赖行政机关外部的监督，比如立法、司法和新闻舆论的监督。

　　任剑涛：落实到中国政府体制改革的直接载体———中国各级政府来看，中国政府体制改革其实也并没有多大的空间。原因在于中国行政权自身的设计与规划并没有落实到现代的平台上来，行政权的边际界限不清晰是一个严重的问题，而行政权内部的界限划分同样不明确。政府作为行政权的实际操控者，其自身的权力分割等问题，都还没有得到解决。这就注定了中国政府体制改革问题得不到强有力的推进。

　　单纯的行政体制改革不可能搞好

　　它本身就是一种执政的具体体现，它不可能离开政治体制改革

　　南都：在当下的媒体语境里，针对大部门体制改革，有的观点是单纯进行一种行政化的处理；另外一种乐观的倾向，是把政府体制改革放在政治体制改革这个大框架来思考和定位。你是如何看待行政体制改革、政府体制改革和政治体制改革关系的？

　　王伟：是这样，十七大一开始就明确，行政体制改革就是政府体制改革的一个组成部分。而且不纳入政府体制改革的总过程中，单纯的行政体制改革是不可能搞好的。它本身就是一种执政的具体体现，它不可能离开政治体制改革。而且当年邓小平讲到政治体制改革三个方面时说，其中也包括精简政府，包括政府体制改革。这肯定是它的一个有机组成部分，这是不容置疑的。

　　任剑涛：中国政府体制改革绝对不是一个单纯的行政改革问题。只有将中国政府体制改革坐实在政治体制改革的基点上，我们才足以分析中国政府体制改革的关键问题，并透析其中的政治症结，从而为中国政府体制改革寻找到突破口。

　　政府体制改革要变被动为主动

　　有必要翻转原来从行政到政治的被动取向，转为从政治到行政的主动改革取向

　　南都：要真正有效推进中国政府体制改革，关键问题何在？

　　任剑涛：从单纯行政权范围的低效度改革到政治体制宏观改革筹划基础上具有高效度的关联性政府体制改革，是中国政府体制改革真正收到成效的关键转变。就此而言，有必要翻转原来从行政到政治的被动取向，转为从政治到行政的主动改革取向。断言前一种改革的被动性，是因为改革始终是在一个跑马圈地式的范围内循环。申述后一种改革的主动性，是因为它足以为一切权力运用困难的解决提供最为可靠的基本制度保障。这是中国改革真正的深度问题，即所谓中国改革的深水区存在于制约改革前景的政治领域之中，而不存在于小修小补以呈现间歇性繁荣的权力运用的领域之中。为此，我们必须改变沿循了近30年的所谓渐进改良的改革路线，勇敢地迈进到对于中国政治体制进行结构性调整的区域，从而为真正进入现代的中国改革提供当下最为急缺的理论支持。

　　目前看来，国家权力的分割制衡问题、政府权限的纵横划分问题、政治博弈空间的完善建构问题、从政治改革到行政改革的走势问题，都构成中国政府体制改革的关键问题。

　　王伟：有些学者可能对中国的实际情况缺乏实地调查研究。我到行政学院已经10年多，每年调研要跑15-20个省，今年可能要突破20个省。调研的情况不是一种理论的推演。在改革的时候给出的空间是很大的，但是在实际调研中发现，具体情况是相当复杂的。这时候不是说没有足够大的空间，而是说要拿出适合中国实际情况又能够操作的方案是相当难的。因为它一动，面是相当大的。中国在这几年改革突飞猛进的情况下，做的这些工作，应非常慎重，使这个方案有比较大的操作性。

　　统筹：本报首席记者 南香红

　　采写：本报评论记者 陈亮 实习生 陈钢 张磊 阳露 郑洁芹