汪玉凯谈大部制 改革整体思路出现较大变化(图)

图为国家行政学院教授汪玉凯　CFP图片

　　国家行政学院教授汪玉凯谈大部制

　　改革整体思路出现较大变化

　　□本报记者 王光平 北京报道

　　与改革开放以来其他五次政府机构改革相比，此次国务院机构改革在整体思路上有了比较大的变化；未来的机构调整，可能更多是在大部委的内部；大部制与小政府的目标并不冲突。

　　就国务院机构改革方案公布后公众关心的一些问题，记者采访了国家行政学院汪玉凯教授。

　　《中国证券报》：此次国务院机构改革同此前五次机构改革有哪些不同？

　　汪玉凯：这次改革和过去五次改革相比，在改革的整体思路上有了比较大的变化，主要是：

　　第一，强调通过制定行政管理体制规划来推进行政改革。

所以，这次行政管理体制改革目标不是五年目标，而是一个中长期目标，从现在开始到2020年，用12年时间建立起现代行政管理体制框架，这次行政体制改革可以看做是一个过程，分阶段逐步推进，不像过去基本上都是五年一次，只管五年。

　　第二，提出“职能有机统一”的大部门体制，用这一思路推进改革。过去主要是转变职能、政企分开、精简机构，但总体上没有提出大部制改革思路，这次明确提出这个思路，由大部制改革然后建立一个决策、执行、监督三者相互协调，又相互制约的权力机构，是权力机构调整的重要切入点。

　　第三，要通过改革以后，真正出现政府职能的转变，理顺关系，实现政企分开、政资分开、政事分开和政社分开，以前政府职能转变不到位也主要体现在这四个方面。

　　第四，提出一系列配套改革，包括深化事业单位的改革、改革议事协调机构、解决中央垂直管理和地方政府的关系等。

　　第五，这次改革首次把行政体制改革大目标确定为建设服务型政府。这不是政府公共服务职能的简单放大，整体反映了政府的理念、价值、目标和宗旨。

　　《中国证券报》：中国为什么要进行大部制改革？

　　汪玉凯：中国推行大部制改革，与我国体制本身发展以及自身存在的问题密切相关。中国建国以后实行了30年计划经济，计划经济的一个显著特点是，部门设置多，实行条条管理，部门专政。比如当时的机械工业部下有九个部，分管常规机械、电子、兵器、飞机等。

　　随着计划经济解体和市场经济确立，政府部门必然进行调整。从1982年开始，我国先后进行过五次大的行政管理体制改革。其中一个重要内容就是不断裁减、调整政府机构，使其能够与一定阶段的经济体制改革相适应。这些改革，为进一步推进大部制管理，奠定了重要的基础。可以说，从纵向比，我国现在的政府架构与计划经济时代完全不同，已经发生了很大变化；但横向比，特别是和成熟的市场经济国家相比，我国政府部门设置依然较多。比如，目前国务院的组成部门仍然有28个，而日本是12个，美国是15个，英国是17个。

　　虽然部门数量多少不应该是衡量政府管理优劣的唯一依据，但大量事实证明，政府机构职能交叉、重叠引发的政府管理问题，是人们普遍都能感受得到的。比如，现在我国的民航总局管空中运输，交通部管水路和公路运输，铁道部管铁路运输，但美国的运输部就包含了海、陆、空运输，一些国家甚至把邮电也放在运输部的管辖中。这体现了“大运输”的思维。再如美国农业部的职能，大体涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能，体现出“大农业”概念，管辖范围比较宽。

　　由此可见，只要实行市场经济体制，真正发挥市场在资源配置中的基础性作用，就必然会朝着大部制管理方向迈进。从我国的实际情况看，由计划经济转向市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体制上就是必须走大部制管理的道路。

　　《中国证券报》：大部制模式和决策、执行、监督权如何有机结合？

　　汪玉凯：这可能是下一步机构改革的难题。大部制可以有两种模式：一是在部与部之间，让有些部专门行使决策权，有些部专门行使执行权，有些部专门行使监督权。二是大部制内部机构的分工，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。

　　国外政府机构实行决策和执行相分离，就是大部制内部权力的分离，大部制内部少量机构行使决策权，更多部门是执行机构；执行机构内部可以引入市场机制，这些机构的一把手叫总经理而不叫局长。根据担负的任务申请经费，确定人员编制，在一定范围内可以自行支配。这是大部制内部决策和执行方面的状况。

　　未来的机构调整，可能更多是在大部的内部，将来有可能会有一些机构行使监督权。内部权力分开后，如果能形成良性有效的监督机制是最好的。

　　《中国证券报》：实行大部制管理模式，是不是与小政府的目标相冲突？

　　汪玉凯：认为实行大部制管理和小政府的目标冲突，实际上是一种误解。世界各个国家都在追求小政府，叫“小政府，大社会”。但是小政府不是绝对意义上的“小”，要使政府的管理能力和它承担的责任、管理的事务相适应，是相对意义上的“小”。所以现在搞大部制的改革，和追求整体小政府的大目标是完全一致的。大部制并不追求大政府，而是希望把政府原来部门设置过多，职能相互交叉、重叠，出现政出多门、多头管理的问题按照职能统一的原则归由一个部门来管。通过对部门内部机构的整合，使政府部门设置相对总数减少。

　　另外，要使政府内部一些机构部门功能分工，有一些部门可能行使决策权，有一些部门可能会行使执行权，或者监督权。通过功能分化以后，可以做到一件事归一个部门来管理，在外部又有监督组织机构，所以探索职能统一的大部制不是要追求大政府，而是政府组织内部结构的调整，使它更可以适应市场体制的发展，也可以适应政治体制深入改革的要求，适应老百姓公共参与对政府职能的要求，所以我们尤其要注意，小政府和大部制管理是内在统一的，不是一对矛盾。

　　从国外发达国家的实践情况来看，现在绝大多数发达国家都是大部制管理，机构分成四种类型：第一种叫内阁机构，是专门行使决策权的部门。第二种是执行机构，有的叫法定机构，还有的叫“独立机构”，是执行机构，这些机构不行使决策权，而是执行内阁的决策。第三种叫监管机构，对社会、市场进行监管。第四种叫议事协调机构。各个国家的内阁机构非常精干，基本上是三个三分之一：三分之一管理政治事务的机构，三分之一管理社会的机构，三分之一管理经济的机构。在内阁机构下，或者内阁机构外面有大量的执行机构。

　　《中国证券报》：实行大部制改革有哪些困难？

　　汪玉凯：尽管大部制管理模式在国外有比较成功的经验，但是在我们的体制下，究竟能不能十分有效，建立的过程中可能遇到哪些阻力，都是值得关注的。比如，实行大部制后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制就更加重要；再比如，在执政党的机构设置方面，如何与政府的大部制进行对接，不重复、重叠？还比如，在大部制管理模式下，作为国家权力机关的人大在机构建设方面如何加强对大部的监督等。

　　当前有四个问题尤其值得关注：第一，如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制，为大部制改革的权力监督提供保障。第二，大部制能不能有效遏制部门利益，也成为最关键的问题之一。第三，大部制改革可能会牵动政治体制改革，没有政治体制改革推进，真正的大部制也许很难确立。第四，大部制改革的策略和方法也至关重要。