专家总结此次改革“五个第一” 国家社科基金重大课题———《中国行政管理体制现状调查与政府改革研究》课题组成员今天在北京聚首，热议刚刚公布的国务院机构改革方案。
专家们对这一改革方案给予了充分的肯定，认为这次改革在我国具有划时代意义，也是新型行政管理体制建立的标志。
“这次改革真正启动了行政管理体制向提供公共服务、理顺部门职责、转变政府职能和突出法治保障4方面的转移。”中国政法大学副校长马怀德教授说。
课题组首席专家、中国政法大学党委书记石亚军将这次改革总结为5个“第一次”：第一次对行政体制改革进行顶层设计和远景规划；第一次对行政体制改革进行科学发展观的界定；第一次对政府机构和职能进行以“大部制”为龙头的调整；第一次对行政体制的内部矛盾进行理顺权责关系的触动；第一次对政府组织建设和运行提出进行严格的法制约束的要求。
针对改革可能出现的问题，专家们认为，“大部制”改革必须建立在法治基础之上，必须有法律制度的支撑和保障。(记者李立)
权威人士聚首北京研讨国务院机构改革方案 充分肯定同时提出建议 中国大部制改革须有法律制度护航 “国务院机构改革只是第一步，是社会期待的政府深度改革迈出的第一步。”刚刚公布的国务院行政机构“大部制”改革方案，对石亚军来说意义非同寻常。
石亚军是中国政法大学党委书记、博士生导师，国家社科基金重大课题《中国行政管理体制现状调查与政府改革研究》的首席专家。
石亚军曾与课题组成员深入到我国中部、东部和西部的14个省、区、市，组织了建国以来最大规模的行政管理体制现状调查。调查涉及各级政府职能、政府机构、政府间的关系等11个一级指标和50余个二级指标，拿出了迄今为止中国行政管理体制和我国五级政府运行机制现状的惟一实证数据，并向国务院提供了两个行政管理体制改革建议版本。
今天，课题组的所有专家在北京聚首，对刚刚公布的“大部制”改革方案进行了研讨。
五个第一次彰显改革步入深水区 石亚军告诉记者，课题组在提供给国务院的两个改革版本中，强调改革的发力点应该是政府职能的转变，应该通过制定和实施各级政府机构改革的方案、“三定”工作方案、健全公共服务体系方案、加强法治政府建设方案、公共财政改革方案，在推进过程中，还要注重分层要求、分类指导、分步实施。
“很欣慰，在这次公布的改革方案中，看到了我们发出的一些声音。”石亚军说。
每次改革都有相应的第一次，石亚军总结出这次改革的5个第一次：
第一次对行政体制改革进行顶层设计和远景规划，避免了体制改革就事论事、头痛医头、顾此失彼的局限；
第一次对行政体制改革进行科学发展观的界定，体现“以人为本”、“全面协调可持续”、“统筹兼顾”等科学发展观的内涵；
第一次对政府机构和职能进行以“大部制”为龙头的调整，新的框架看重的不是机构数量的增减，而是机构职能的重大调整。与前5次改革相比，这次改革显然通过“大部制”为示范，使政府机构和职能调整开始了由经济适应型目标模式向社会回应型目标模式的转变，由权力型政府定位向服务型政府定位的转变；
第一次对行政体制的内部矛盾进行理顺权责关系的触动，这次改革开始通过对机构和职能的合理调整以及对权责的合理配置，撬动由部门利益和地方利益导致的政府在权力配置、权力关系和权力运行等方面的“刚性板块”；
第一次对政府组织建设和运行提出进行严格的法制约束的要求，它首次明确了对机构和编制的确定、调整和运行，不仅要有行政命令，而且也要有法制要求，这样就开始从根本上截断了过去由于只有行政命令而缺乏法制约束所造成的“膨胀———精简———再膨胀———再精简……”的“行政怪圈”。
很可能是政治体制改革的序幕 “此次改革无异于"公共行政的一场革命"，是对整个社会转型的回应”、“尽管改革是初步的，但它贯穿着科学、民主、法治主线，这一方向性的定位，将使中国法治进程大大加速”……从这些话中可以听出，课题组专家对此次改革大多持肯定态度。
中国政法大学副校长马怀德教授说，这次改革真正启动了行政管理体制向提供公共服务、理顺部门职责、转变政府职能和突出法治保障4方面的转移。
“从国务院的6次机构改革，明显可以看出，其指导思想在发展，是从精兵简政到转变职能，从经济建设到公共服务，从注重体制机制改革到注重人民公共需求以及政府与社会合作的公共治理结构，从单一适应经济发展到适应经济、政治、社会等方面的协调发展的需要。”中国政法大学政治与公共管理学院教授马建川这样认为。
“这次行政管理体制改革，很可能是政治体制改革的一个序幕，是政治体制改革的一部分。未来的10至15年，不仅是行政管理体制改革的高潮期，可能也是政治体制改革的关键期。”中国政法大学政治与管理学院副教授翟校义在解读此次行政管理体制改革总体目标时说。
对这次改革确立一个明确的总体目标和5年目标，翟校义用“非常欣赏”4个字表达了自己的态度。他认为，“这种安排非常有特色，是一个长远规划”，“这次的机构改革可能是一个逐步推进的漫长过程，而不会像1998年的改革那样迅猛强悍”。
翟校义说，比如，改革方案中提出了“建设人民满意的政府”作为总目标，以实现“三个根本转变”为手段，即以转变政府职能、规范组织机构和人员编制、高效的行政运行机制和政府管理方式为路径，建设人民满意政府。但“三个根本转变”，尚不能全面解决方案中提出的“四个不适应”，即“政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在”。
翟校义认为，此次改革重心在机构改革上，不排除会在之后推出关于应对“四个不适应”中第四个不适应的相关政策，这就是对行政权力的监督制约机制，一步跟一步。
“如何衡量人们对政府满意不满意，在方案中没有明确表述，但可以肯定的是，这个权利属于人民，其重要决定机制就是民主。”翟校义说。
有效遏制部门利益膨胀格局 这次机构改革方案提出，在将更多职能让位于市场的同时，要探索一种长期化的宏观调控方式，避免重蹈机构再膨胀的覆辙。中国政法大学政治与公共管理学院副教授鲁照旺说，只有减少微观渗透，才能完善宏观调控。
“改革方案进一步减少了国家发改委的微观管理事务和具体审批事项，这一意义相当积极。”鲁照旺说，宏观调控不是哪个部门的事情，应该是政府的一项综合性工作，应该是在国务院的领导下，各部门相互协调形成的一种合力。发改委在宏观调控的主要职能定位应该是协调宏观调控，而不是实施。
鲁照旺认为，此次改革对于改善宏观调控而言，其新意在于收放并举。在管理广度上实行“收”，防止“多龙治水”弱化宏观调控；在管理深度上实行“放”，放下一些具体的执行性、技术性、服务性的事务，集中精力进行宏观决策，制定市场准则。
目前我国的机构设置存在着机构重叠、职能交叉、政出多门，多头执法的问题。比如，交通运输事务分别属于交通部、铁道部、民航总局以及石油天然气公司管理，运能的规划、建设与协调是政府的职责，而交通运输的工程建设和运输运营则是企业的任务，设立了多个政府部门，而真正应当由政府承担的规划协调责任却没有部门承担，这些政府部门代替运输企业为大量的工程建设和运营业务疲于奔命，这个领域仍是行政政企不分的计划经济体制。
中国政法大学政治与公共管理学院副教授李环说，在一些改革的关键领域，大部体制能够保证集中决策，减少部门之间的相互推诿掣肘以及政策之争，有效遏制了当前部门利益膨胀的格局，防止国家政策部门化。
李环认为，“大部制改革不但减少协调，节省成本，而且有利于强化政府的社会管理和公共服务职能，进一步整合与社会管理和公共服务相关的机构，组织更加综合、全面和统筹的机构，可以更好地进行集中决策、统一标准并增强执行力度。”
改革须建立在法治基础之上 “大部制必须稳妥进行，注意反复。”马建川说。
如何避免反复？中国政法大学法学院院长薛刚凌教授强调：“大部制改革必须建立在法治基础之上，必须有法律制度的支撑和保障。”
“反复不是没有。”马建川说，比如1988年改革，撤销了煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部；1993年改革又撤销能源部，设立了电力部和煤炭部。1988年合并了机械电子部，1993年又拆为机械部和电子部。
此次机构改革方案在总体目标中指出，“实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变”，在“加强依法行政和制度建设中”提出“必须严格依法行政，坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。加快建设法治政府，规范行政决策行为，完善科学民主决策机制。加强和改进政府立法工作，健全行政执法体制和程序。完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。推行政府绩效管理和行政问责制度。健全对行政权力的监督制度”。石亚军认为，这是第一次对政府组织建设和运行提出了进行严格的法制约束要求。
薛刚凌说，和职能分散的小部门相比，大部门的职能更加宽泛、权力更大、结构也更加复杂，需要立法明确界定大部门的职能，合理配置决策权、执行权和监督权，建立权力运行程序制度。
“大部制改革呼唤行政组织制度、行政程序制度的建立与健全，同时呼唤完善行政决策制度、行政执行制度和行政监督制度。”薛刚凌强调，改革必然形成利益部门的抵触，如果我们还习惯运用行政手段而不是法治建设来推进改革，改革将受影响。
马怀德建议，通过法治推动保障改革成果。“任何机构都有膨胀的冲动。我们除了用预算的手段控制外，还有"三定"方案等。但"三定"方案不是硬约束，应该搞一个组织编制法来约束。要减少执法随意性，也要靠程序法制来规范。同时，对行政权的监督，也要靠法制。这次改革是历次改革中强调法治监督最多的，体现了中央的重视。最突出的是强调"推行政府绩效管理和行政问责制度"。”他说。
中国政法大学教授郎佩娟说，大部制改革面临的问题有：内设机构如何科学设置、分工？内设机构之间的关系有什么规律？已设置部门的行政职能是高了还是低了？如果运行不畅如何调整？“大部制”如何循序渐进？如何适当过渡？分步实施如何设计？大部与外部、大部之间、大部与小部之间的关系？如何对“大部制”实施权力监督，防止官场病？
此外，大部制改革还应该注意，不要把外部协调变为内部协调，把监督架空等问题。中国政法大学政治与公共管理学院教授潘小娟提醒道。
她说，正确逻辑是，应把职能转变放在重要位置，只有职能转变了，机构才能精干。同时要重视外部监督与内部监督结合，把握适度推进。(记者李立） (来源：法制网—法制日报)
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