大部制改革开幕部委新格局渐成 药监局曲线生存

国务院机构改革方案　EG365/图

　　解读第六次机构改革

　　南方周末记者 马昌博 实习生 张涛 发自北京

    大部制改革开幕，部委新格局渐成　　

　　尽管机构改革方案3月11日下午才公布，但之前，坊间就已知晓概况，“两会”期间，一些“大部门”部长，经常被以新职相称，后者也微笑默认，尽管方案还在“抽屉”里。

　　过去几天内，国家行政学院相关学者在包括《人民日报》、《光明日报》等媒体上发表数篇文章，为改革“吹风”。

　　南方周末记者在方案公布后，第一时间采访相关专家，请他们介绍改革的“依据”和可能带来的变化。

　　环保：一朝晋身登内阁

　　尽管国家环境保护总局在1998年就升为正部级单位，然而此后数年，却苦于只是“总局”，而无法有更多施展空间。

　　一般来说，属于国务院组成部门的部委参与国务院的重大决策，而“直属机构”则负责专业性行政事务管理，“基本上是国务院决定了的事情，然后交给环保总局去办，环保总局本身无法参与决策。”国家行政学院经济学教研部教授张占斌对南方周末记者说。

　　此次改革的一个依据是，“总局”监管力度薄弱，在过去几年，环保总局搞了多次“环保风暴”，然而风暴过后，却也总流露出博弈劣势，“力不从心”。

　　此次“晋升”，环保部门的地位发生重大变化。“之前环保总局也可以给国务院汇报问题，但制度化的国务院会议列席，它没有参加，没机会，只能会后再跟领导谈，很被动。现在它成为‘部’，列席会议的时候部长当场就可以把想法说出来，在决策中的地位突出了。”张占斌说。

　　环保部也可以会同其他部门共同签署文件，一些文件他不同意，可能就无法通过，“过去这方面可能有点难。”张占斌说。

　　按相关惯例，国务院环保方面的文件，会由环保部起草，然后以国务院名义发出，如此一来，对地方约束力大大增加。

　　张说，过去环保总局的一些文件，地方上可能也就是看看，但如果是国务院文件，就不同了。更重要的是，环保部可以成为国家大战略比如“十一五”规划的参与者。

　　至于监管力度问题，张占斌用了一个形象的比喻，虽然同样是副市长，过去环保总局是“不是常委的副市长”，不参与决策；而如今的环保部是“常委副市长”，“下面就要更重视”。

　　过去由于对环保总局的定位是直属机构，有些环境保护的职能分散到如农业、水利、卫生等部门，由此造成多头执法。环保部成立后，分散的职能会逐步向环保部整合。

　　药监：曲线生存

　　10年前合并了卫生部药政司后组成的国家药监局，10年后又被卫生部合并。

　　最近几年国内药品安全事件频发，以及国家药监局一系列弊案暴露，关于国家药监体制改革的讨论不断升温。其中回归卫生部是方案之一，该方案如今成为最终选择。

　　改革设计者认为，国家药监局虽然管药品，但医院制剂这块它一直管不了，因为医院归卫生部管。现在统一之后就可以把管理延伸过来。

　　和两部门都有良好合作关系的南开大学法学院副教授宋华琳认为，“药品监管包括生产、流通、使用等，之前药监局不好监管，因为医院归卫生部，现在合并后体制会顺，可以监管药品生产、使用的全过程。”

　　宋认为，之前一些药品安全事件中，也涉及到使用药品的医院。部门合并后，在药品安全事故责任认定上会更容易些。

　　药监局并入卫生部最大的好处也被认为有利于推进医改。宋认为，现在医改已经明确由卫生部主导，整个医改中，医和药是关键，全由卫生部负责，改革会更容易统一推进。

　　他同时提醒，国家药监局全称是国家食品药品监督管理局，但实际上管不了食品，因为食品涉及卫生、农业、工商等，国家药监局作为一个副部级单位，没有太多声音。

　　这次调整后，按方案，卫生部要切实履行食品安全综合监管职责。“食品这块由卫生部统一抓，国家食品药品监督管理局就可以真正管起来，在某种程度上来说职权加强了，更名副其实。”

　　不过国家药监局权力也有“缩水”，比如由国务院直属机构变成卫生部的部管国家局，就只能发一些规范性文件，不能再制定规章。

　　宋说，就是在两三年前，有的地方药监局连办公室都没有，并入卫生部之后，药监局在人、财、物上都会有更多支持。

　　临合并前的药监局多少有些悲情色彩，宋去年参加了国家药监局的一个会议，当时一个副局长说，药品监管的工作人员有五万多人，不分双休日地查，还是查不完，老百姓还骂没管好。该副局长由此羡慕安监总局局长李毅中。

　　能源管理：为何不见能源部

　　与此前传媒的预测不同，没有成立能源部，而是成立了两个机构：一是国家能源委员会，属于高层次议事决策机构；另组国家能源局，由国家发改委管理。

　　按中国官制，国家能源局应为副部级，而中石油、中石化、国家电网公司则是正部级或副部级单位。国家行政学院教授汪玉凯说，如此配置下，可协调各部委的国家能源委员会将发挥更多作用。

　　汪玉凯说，没成立能源部，是因为诸如电力、石油、煤炭等部门改革进程不快，所以先组成高层次的协调机构和能源局，进行初步的整合。不过汪认为，能源部将来还是会建立的，不过只是时机问题。

　　此前，中国的能源管理体制弊端已显现。国家行政学院经济学教研部教授董小君在接受南方周末记者采访时说，能源管理机构多次改革，但能源管理不但没有强化反而被削弱。

　　而能源监管格局更是“五分天下”，宏观调控乏力，使能源管理陷入一个怪圈：能源紧张时便加强管理和追加投资，反之便放松管理,限制能源生产，从而再度出现能源紧张局面。

　　此外，由于没有国家层面的能源综合管理机构，中国在国际能源竞争中处于被动位置。“例如，由于缺乏石油储备战略研究，以至于在国际石油价格处于低位时没有增加石油进口；而在国际石油价格暴涨时，大量增加石油进口。”

　　她也举例说，中国在国际石油定价机制里连1%的权重都没有，这与在国际合作中没有统一的对外机构有关，以致一些国家想与中国进行能源合作时,都不知找谁，错过很多国际合作机会。

　　董认为，改革后的国家能源委员会和国家能源局，国家能源发展战略与能源行业的综合协调，成为其最主要的工作内容。

　　董小君说，此次改革对尽快建立国际石油储备、保障国家石油安全起着重大作用；同时会通过国内企业联手采购，改变对国际油价的被动接受局面。（详见本报C13版）

　　“工业和信息化部”：过渡？

　　此次真正“全新”的部门是工业和信息化部，囊括发改委工业司、国防科工委、信息产业部、国家信息化办公室、国家烟草专卖局等。据称该部编制将达600人，办公地点不出意外仍在老信息产业部。

　　而之前有些神秘的国防科工委则成了国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。

　　“别看这么多电脑都在我们国内生产，我们赚了多少钱？这是一个高附加值问题。”国家行政学院公共管理教研部副教授顾平安3月10日于《人民日报》发表文章《走新型工业化道路需要整合工业行业管理体制和部门》。

　　顾对南方周末记者表示，“我们讲的工业化是‘大工业’，不是狭义制造业，它不仅融合工业生产，还包括上游研发、下游流通等，由此中央政府不能回避的问题是，要从宏观上管理工业行业，推进信息技术和工业行业的融合。而信息产业部只是一个部门，它要推动这项工作是很困难的。”

　　至于国防科工委也被合并进来，顾说，这是因为国防科技工业的研发、生产与建设以及军工企业的战略重组等重大问题，都需要加强产业融合与产业配套。

　　面对成立主管工业化部门有计划经济色彩的质疑，顾解释说，新部门不是对计划经济体制下传统工业管理方式的回归，“它肯定是一个宏观的、整体的、指导的，不是直接干预市场的，更多的是一种服务。”

　　亦有专家指出，此次的工业与信息化部不过是过渡方案，只符合当下国情，而发达国家并无类似的“大工业”部门。不过顾平安强调，中国毕竟还是处于市场经济初级阶段。（详见本报C13版）

　　发改委转型

　　此次国务院机构改革，将原来的人事部、劳动和社会保障部合并到一起。之前广泛提到的统一劳动力市场和人才市场的问题也被寄予解决希望。

　　此前人事部职能和组织部多有交叉而曾被认为需要变革，人事部对普通公务员和一些低层级干部的管理职能也相对尴尬。

　　而交通部和中国民用航空总局组成交通运输部，前者的功能被隶属于交通运输部的国家民用航空局所取代。但铁道部未进入，此间专家说，铁道部“政企合一”的问题一直存在，如此则不急于并入——长期以来铁路一直颇为独立，包括拥有独立的公检法系统，此次改革迁就了其特殊体制。

　　建设部改名为住房和城乡建设部，住房保障职能被突出。

　　此次改革中最引人注目的，则是发改委转型。发改委前身是国家计委，后又合并了诸如纺织部、轻工业部等行业管理部门和国家体改委，有30多个司局，现有正副主任12名，管理职能涉及方方面面。

　　此次改革方案称，国家发改委会进一步转变职能，集中精力抓好宏观调控。方案说要进一步减少发改委的微观管理事务和具体审批事项，要继续缩小其投资审核范围，下放审核权限，简化审核程序。

　　在规划和产业政策上，地方规划和专项规划、专项产业政策，除按规定需报国务院审批外，由地方政府和行业管理部门在国家规划和政策的指导下分别制定，而不再由发改委审批。有传媒称上述改革是给发改委“动手术”。

　　另一问题是上述部委合并的时间表，此间专家说，如果改革方案通过，部委合并到位大概要到年中，而地方机构的相应改革，或许要等到明年。