南方周末：监督政府，首先要“激活”人大(图)

2008年3月11日，第十一届全国人民代表大会第一次会议在人民大会堂举行第四次全体会议。摄影/江心

英国下议院召开会议，下议院最大的特点就是执政党与在野党席位的对阵式布局　CFP/图

　　监督政府，首先要“激活”人大

　　作者:笑蜀

    创造条件让人民更有效地监督政府，归根结底，就是创造形成压力政治的条件，使权力无处不在监督之中，无处不在压力之下，因而不得不克制、审慎和谦恭，政府的进步才是可以期待的

　　那么人大到底怎么先改起来呢？办法大致不外以下三种：其一是管住政府的钱袋子。“施行人民民主制度，预算就是一块试金石。”其二是改进人大代表的产生方式，强化竞争式民主，让人大代表能够以老百姓决定的方式产生。

其三是落实人大代表在人大会议上的言论豁免权。　　

　　议程一：迁徙自由

　　一句话点评：迁徙自由呼唤地域资源配置民主化

　　雪灾突如其来，令人不寒而栗。但雪灾不完全是天灾，也有人为因素。如果不是城乡隔离导致数以亿计的农民工无法在就业地安居，而不得不选择候鸟般的生存方式，春运压力本不至于恐怖到如此程度。雪灾实际上是把农民工权益问题尤其是迁徙自由问题，以一种极端惨烈的形式提交给了全社会，让人们刻骨铭心地意识到，农民工权益问题尤其是迁徙自由问题不仅有高昂的道德成本，其社会治理成本也不容小觑。

　　这种背景下，湖北代表周洪宇关于迁徙自由重新入宪的议案一经问世，会场内外应者如云，就不难理解了。管理层必须对此有所回应。于是3月9日，劳动和社会保障部部长田成平宣称，户籍问题确实是过去农民工进城务工的一道门槛。至于如何改革，有关方面正在调研。公安部新闻发言人武和平也表示，由国务院牵头，包括公安部、国家发改委、劳动保障部等14个部委，正在积极协商户籍改革。《关于进一步改革户籍管理制度的意见》送审稿已经形成，正在进一步修改之中。

　　其实迁徙自由作为人的基本权利，正当性和必要性早就毋庸置疑。一直以来，尽管呼声很高，但实际进展甚微，关键问题不是理论问题，而是利益结构问题，以及由利益结构导致的实际操作问题。公安部副部长白景富就明确告诉媒体，户籍制度要改，但不可能一刀切，不可能一蹴而就。即提醒公众不可期待过高。他反问：“北京现在人口近2000万，若再放2000万人成吗？又如石家庄、郑州等已上千万人口，放开成吗？这不是简单放开的问题。”从管理者的视角看，他的质疑并不是没有道理。在公共资源配置机制没有根本变革的情况下，单纯放开户籍是没有意义的。现有公共资源配置机制最大的特色，就是高度集权和严格的等级制。公共资源主要服务于权力，越是权力中心所在地，公共资源配置越多；而离权力中心愈远，公共资源配置愈少。这种机制之下，自然，北京的人均公共资源要雄踞全国之首。作为北京市民所能享受的社会福利和个人发展机会，也就雄踞全国之首。如果这点不改，户籍一旦完全放开，北京之人满为患，确实不是危言耸听。

　　但是，以此为由拖延户籍改革，则难以令人信服。诚如白景富所言，“户籍改革牵扯到住房、教育、医疗等方方面面的潜在利益”，既然利益格局拖累了户籍改革，那么关键当然是变革利益格局。在任何一个现代文明国家，城市和城市之间都不存在统治和被统治的关系，而是平等的伙伴关系。公共资源在城市之间的分配，不以权力大小、等级尊卑为指标，而是以人口数量为指标，实行无差别的均等供给。人都是逐水草而居，如果先消除利益机制上的地域特权，实现地域间资源和机会分配最大限度的均衡化，那么人口流动的均衡化就不难预期。否则，地域利益分配机制的失衡就必然导致地域人口结构的失衡。资源和机会越多的城市人口越多，资源和机会越少的城市人口越少，户籍开不开放都一回事。

　　这就意味着，户籍要改革，迁徙要自由，突破口主要在于改革地域利益分配机制，实现地域利益分配的民主化和均衡化。只有当哪怕定居在一个最偏远的小镇，政府供给的社会福利和公共资源也跟定居北京差不太多，医疗、教育、养老有起码保障，非理性的都市崇拜才不会蔓延，首都和其他都市才不会因为巨大的人口压力而不得不限制甚至完全剥夺迁徙自由这一基本权利。

　　议程二：大部制改革

　　一句话点评：接受现实条件制约的碎步渐进

　　温家宝总理在《政府工作报告》中强调指出，今年要着重抓好的几个方面的工作，其中之一就是深化政治体制改革，发展社会主义政治文明。行政体制改革当然不等于政治体制改革，但可以构成政治体制改革的一个基本内容。大部制改革就具有这样的意义，即在全面的政治体制改革条件尚不成熟的情况下，以大部制改革这样的行政改革，作为政治改革的先声。

　　大部制改革为什么备受关注？原因或许正在于此，即这种关注主要来自人们对政治改革的期待。事实上，就我们已知的内容，大部制改革确实不单具有行政意义，很多方面，都具有政治意义。特别是大部制改革方案强调的决策权、执行权、监督权“三权分立”的思路，可以说是最大的亮点。据称，“三权分立”将体现在国务院机构改革的全过程中，大部制改革会围绕着“三权分立”进行。

　　权力不受制衡是中国政治结构的主要问题，而绝对权力意味着绝对腐败，对此决策者是有一个认识过程的。对于腐败，先是归结为道德层面的问题，解决办法是权力反腐，同时加强思想政治教育。但无论是权力反腐还是思想政治教育，都没有能够遏制腐败愈演愈烈的势头。进而才承认“权力运行机制”可能有问题，强调制度反腐。于是，十六大提出“建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”。权力制约第一次破冰而出，写入执政党的纲领性文件。

　　随着权力制约和监督实践的深化，对权力属性的认识也进一步深化，十七大政治报告因此特别强调，要“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”。那么怎样做到三个更加呢？十七大政治报告给出的答案就是：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构”。这比十六大强调的抽象的权力制约，无疑是更上了一层楼。

　　大部制改革，可以理解为对十七大“三权分立”思想的具体实践。如何避免照搬“三权分离”，但同样使权力受到制约和监督？“三权分立”就被看做一个适当的切入点，而被赋予战略意义。“两会”之前的十七届二中全会，核心议题就是以大部制改革为龙头的行政管理体制改革。而此前的2月23日，政治局集体学习的主题即为行政管理体制改革。而据中央电视台新闻联播报道，这次集体学习与以往不同，不只是听课，而且具有讨论功能。如何借鉴国外服务型政府的发展经验，用以指导中国当下的行政管理体制改革，领导人对此尤其兴味盎然。

　　正是在这样的背景下，召开了十七届二中全会。全会的主要成果就是《关于深化行政管理体制改革的意见》。“意见”特别强调行政管理体制改革的政治意义，定位为“政治体制改革的重要内容”。并明确指出：“对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。”为此，要按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，探索实行职能有机统一的大部门体制。“三权分立”显然继承了“三权分离”的权力制衡原则，不是停留于理论，而是要在具体操作上落实，这无论如何是个突破，是向着现代政治文明跨出的一步。但“三权分立”与“三权分离”显然也有重大差别，即权力分而不离，实际上是行政体系内部的权力制衡，而不是超出行政体系之外。这样的一种布局，揭示了中国政治改革一个可能的趋势，即一方面，社会矛盾和冲突的加剧，注定了政治改革已到了非改不可的地步；但另一方面，政治改革必须是克制的，可控的，是接受现实条件制约的碎步渐进。总的思路，是既充分利用有限的空间，又慎之又慎，避免牵一发而动全身，避免过度震荡。

　　但即便如此谨慎，也并不是没有风险。所以大部制改革从方案起草至今，不断调整，这主要是来自权力体系内部利益博弈的结果。以至于人民网专门发表文章，提醒公众：“大部制是一项涉及经济体制、社会体制和政治体制等多方面的改革，牵动面广，影响力大。”所以只能渐进。“中央不会采取过激的手段，而只会以比较柔和的方式，首先在小范围内试点，通过试点总结经验教训，然后进一步推广改革。”如果指望在今年两会上毕其功于一役，“可能预期过高。”果不其然，3月11日华建敏对人大所做的关于《国务院机构改革方案》的说明，虽然在原则上仍然强调“三权分立”，但在具体操作中，则只有精简统一效能的具体内容。而据人民网同篇文章披露，今年“两会”的大部制改革方案只是一个发端，“我们可以预期的应该是：不仅这次两会将讨论大部门制改革，而且今后每年的两会也会陆续讨论。”

　　这就是说，大部制改革是走一步看一步，谁也做不了风水师，事先给出一个准确的预测。

　　议程三：创造条件让人民更有效地监督政府

　　一句话点评：给政府套上笼头不能只靠政府自己

　　大部制改革为龙头的行政管理体制改革，既然以权责对应为主题，以权力制衡为主题，确实就具有了革命的意义。政府是这场革命的领导者，政府又是这场革命的对象。自己革自己的命，艰难和坎坷就不难想见。

　　或许正是意识到这个问题，温家宝在《政府工作报告》中特别强调：要创造条件让人民更有效地监督政府。这个主张极大地拓展了人们的想象空间。很快就有基层干部站出来回应，呼吁不仅要推进行政管理体制改革，更要让作为民主圣殿的全国人大先改起来。理由很简单，越南就是这么做的，“去年春季，越南在坚持共产党领导的框架内，选择国会改革等环节作为切入口，启动了政治体制改革，时近一年，初见成效，至少并未听说发生什么负面的东西，更没有发生破坏稳定，乃至社会动乱等人们担心的事情。”越南就在我们身边，而且也是社会主义国家，其“国情”和“特色”与我们应是大同小异。政治改革我们无须照搬欧美，但师法精神上与我们几乎同出一脉的越南，总可以做到。

　　那么人大到底怎么先改起来呢？办法大致不外以下三种：其一是管住政府的钱袋子。“施行人民民主制度，预算就是一块试金石。”其二是改进人大代表的产生方式，强化竞争式民主，让人大代表能够以老百姓决定的方式产生。其三是落实人大代表在人大会议上的言论豁免权。

　　这是一个颇具政治智慧的选项。激活人大对政府的监督职能，宪法和法律上有足够依据，既关键，又不失稳健。但创造条件让人民更有效地监督政府，并非只有人大一途，司法监督、媒体监督都是重要形式。最让人耳目一新的，则是温家宝总理今年《政府工作报告》所特别强调的，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用。”众所周知，社会组织在中国的发展长期面临体制约束，以至不仅一般性的社会事务是政府唱独角戏，即便在发生特大灾害时，社会也只能围观灾害，无力也无缘加入救灾。至于监督政府，更是社会组织想都不敢想的事。现在社会组织参与社会治理的正当性终于得到确认。充分发挥社会组织的专业优势，一方面能够对政府工作形成补充，一方面可以对政府工作形成竞争，无疑应该是创造条件让人民更有效地监督政府的重要路径。

　　行政权力一支独大，立法的力量、司法的力量、社会的力量远远发育不足，这一直以来都是传统体制的最大弊端。而历史经验证明，只有来自行政系统之外的监督，即立法的监督，司法的监督，社会的监督，才容易形成普遍的压力。没有压力就没有动力，对一个人是这样，对一个政府也是这样。压力政治因此是最好的训政。创造条件让人民更有效地监督政府，归根结底，就是创造形成压力政治的条件，使权力无处不在监督之中，无处不在压力之下，因而不得不克制、审慎和谦恭，政府的进步才是可以期待的。