早在1998年国务院决定终结福利分房时，就已将住房保障体系规定为城镇住房市场的主体。时至今日，中国房改已经走过了十年的历程，以市场化、货币化为指向的中国房地产市场在改善城镇居民住房困难局面、促进产业发展、增加税收等方面曾发挥了积极的作用，但与此同时，各种问题也不断显现，在城市发展与利益博弈的双重推动下，城市地价不断创出新高，房价年年攀升已成为一部分中低收入城镇居民不能承受之重。
近年来，各项调控房地产市场的政策不断出台，从2004年的“71号令”到2005年的“国八条”、“新八条”、“25号文”，再到2006年的“国六条”、“九部委37号文”，直至2007年的“24号文”，即8月7日国务院通过的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台，明确提出要建立“多层次的住房保障体系”，标志着政府住宅调控思路的再次转变。随着24号文件的出台，多层次住房保障体系被重新推到聚光灯下。广州市委、市政府在贯彻落实24号文件精神，构建多层次住房保障体系方面先虑、先思、先觉、先动，在认识与实践上都做出了颇有价值的探索，他们的做法与经验既具开拓创新意识又具典型示范意义，值得我们认真地总结与思考。
一、广州市建立多层次住房保障体系的主要做法 2007年两会期间，全国人大代表、广州市市长张广宁在接受记者采访时曾经讲过一段语重心长的话：“房价是随着经济的发展而变化的，很多因素会影响，当然其中也有人为因素。老百姓不应该慌，政府在住房问题上，永远保护着城市里的中低收入者、双特困户或者经济状况不好的家庭。”（《广州日报》2007-3-6）这番话不仅表达了一个执政者“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的政治情怀，而且道出了广州市政府建立多层次住房保障体系的根本出发点与基本思路。
1.坚持“公平共享、解困扶弱”的原则，不断扩大廉租住房保障范围，实现对城市最低收入住房困难家庭“应保尽保”。
2005年，广州市已通过廉租住房保障制度，实现了对人均居住面积不足7平方米的城市最低收入家庭的“应保尽保”，在广东省排名第一。2006年，又根据自身经济实力和居民的住房需求，将廉租住房保障范围提高到人均居住面积10平方米（建筑面积约15平方米）以下的最低收入家庭，廉租住房租赁补贴标准从每人每月230元提高到322元，廉租住房实物安置的租金标准为每月每平方米1元。是全国目前廉租住房保障范围和标准最高的城市之一。由于保障范围扩大而新纳入廉租住房保障范围的5643个家庭的住房问题在2007年11月得到全部解决。5643户双特困户住房问题的解决标志着广州城市最低收入家庭住房困难问题实现了较高保障水平的“应保尽保”，2008年以后新增的双特困户将实现当年发现，当年解决住房困难。
2007年8月7日，国务院出台了24号文，广州市结合自身实际，制定了《广州市城市廉租住房保障制度实施办法（试行）》，在结合实际贯彻落实国家住房保障政策方面先行一步。《办法》进一步完善了广州廉租住房保障政策，建立起以廉租住房为主要制度的住房保障机制。一是大幅提高了廉租住房保障范围，收入保障线从以往的年人均可支配收入4680元提高到7680元；二是简化、优化资格审核程序，从原来的四级审核、三级公示改为两级审核、两级公示，在确保廉租住房公平分配的基础上尽可能亲民、便民和利民；三是进一步完善了廉租住房“准入”条件，保障对象更加科学合理；四是根据保障对象的困难程度分层次适度给予保障，建立评分轮候制度，实行精细化、科学化管理；五是完善了廉租住房动态审核退出机制，通过人性化的退出机制保证廉租住房资源的公平分配和有效周转；六是建立了廉租住房资金保障机制，促进廉租住房建设更加制度化和规范化。
2．加大经济适用住房建设，改进和规范管理，加快解决城市低收入家庭的住房困难。
24号文出台后，广州市根据国家新精神和新要求，与前述的廉租住房实施办法一起，制定了《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》，进一步规范和改进经济适用住房的管理。一是按照保障基本居住需求的原则，将经济适用住房套型建筑面积确定为60平方米左右。二是与廉租住房实施办法相对应，简化、优化了资格审核程序；三是更加科学、合理地确定保障对象，并根据困难程度分层次适度给予保障，建立了评分轮候制度；四是更加严格限制经济适用住房上市流转，上市年限从现行的2年提高到5年，并且上市交易时必须按市场差价的80%补交土地收益，5年内确需转让的由政府安排回购；五是将广州一直坚持的限制单位自建经济适用住房建设范围，对单位自建经济适用住房实行政府计划管理、统筹分配等被24号文肯定的做法，以成文形式写进了《实施办法》。据此，“十一五”期间，广州将继续着力加大、加快政府保障型住房建设，规划建设900万平方米、11.43万套的保障型住房，占全社会住房供应总量的17%，是“十五”期间的4倍。按照这一规划，到2010年，广州户籍人口中的低收入家庭的住房困难问题将基本得到解决。
3．发展中小户型、中低价位限价商品住房，调整住房供应结构，满足中等收入家庭的首次置业需求，以解决“夹心层”群众的住房问题。
2005年起，广州商品住宅价格一改多年持续稳定的局面，开始出现较快增长的情况，房价增幅超过居民收入增幅，导致中等收入家庭解决自住型住房需求的压力不断增大，出现了一批既不符合经济适用住房购买条件又无力承担商品住宅价格的“夹心”阶层，作为经济社会中坚力量的中等收入家庭的住房问题日益突出。针对中等收入阶层的住房问题，广州的做法是在尊重市场经济规律的基础上，通过适度、合理的干预和调控，构建与中等收入家庭相适应的住房供应和消费层次。一是坚决落实国家90/70政策，优先发展面向中等收入有效需求的中小户型、中低价位普通商品住房，不断改善高端住房产品偏多、户型偏大的不合理的住房供应结构。2007年，出让的居住用地中90平方米以下户型的居住用地达到74%，新批准建设的住房项目中90平方米以下户型的占72.5%。二是采取“限户型、限房价、竞房价、竞地价”的办法，供应限价商品住宅，在充分发挥限价房调整住房供应结构、稳定住房价格积极作用的同时，引导树立与基本国情相适应的经济、适用、节约的住房消费新理念，促进住宅产业的可持续发展。2006年8月至今，共公开出让10宗限价房用地，用地面积96.8万平方米，规划建筑面积178万平方米，可供应限价房1.5万多套。迄今为止，广州是全国落实国家限价房政策最早、出让土地规模最大的城市之一。
为规范限价商品住宅的销售管理，进一步建立健全全市住房梯级供应和消费的政策体系，2007年，广州市出台了《广州市限价商品住宅销售管理办法（试行）》和《关于2007年、2008年限价商品住宅销售对象、最高销售价格标准的公告》。《办法》和《标准》以对应满足中等收入群体首次置业需求为原则，对限价商品销售对象、销售价格、户型结构、销售程序、退出机制等方面进行了规定。主要特点有：一是将限价房政策确定为一项在一定时期内需要坚持的住房政策和一项需要根据房地产市场运行情况灵活运用的调控措施。二是将当前限价房供应对象确定为中等收入阶层首次置业群体。三是对限价房上市流转、购买后再次置业进行限制，确保限价房资源惠及真正需要人群。四是制定了严格的销售监管程序，确保限价房资源公开、公平、公正地分配。2007年12月广州市首批843套限价房正式对外销售，标志着广州市加快构建完善的多层次住房体系的视野更加务实、思路更加完备、立足点更加科学。
4．加大、加快住宅供应，缓解供需矛盾。
住房供需矛盾是近年来房价较快增长的主要原因之一。针对这一矛盾，2007年广州市加大了商品住宅用地供应，出让商品住宅用地62宗、4.69平方公里，是2006年的2.56倍，2005年的9.38倍。需要特别指出的是，广州市注重通过盘活存量土地的方式来满足民生用地的增长需求，已供应的居住用地中有27宗是盘活再利用已收回的闲置土地和烂尾地，较好地解决了增加民生用地供应与严控新增建设用地规模、可持续利用土地资源的关系。在加大商品住宅用地供应，缓解供需矛盾的同时，2007年，市建委、规划局和国土房管局还对商品住宅开发建设涉及行政审批事项再次进行了优化、简化，总体审批时限缩短了50%，重点工程审批时限更是缩短了70%，按时结案率超过98%。
5．积极发展住房二级市场。
2003年以来，广州市相继出台了多项促进二手房交易的政策，积极推进以自住型需求为主流的二手住房市场的发展。例如，不断放宽直至彻底消除房改房上市的政策障碍；促进二手房地产交易和权属登记的事权下放工作，最大限度地方便群众；简化办事流程，推进一系列便民政策和措施，二级市场成交量不断扩大，2007年二手住房成交面积同比2001年增长181%，二手房市场已占全部住房供应市场份额的47%，成为一手住房市场的有益补充，对稳定住房价格起到了积极作用。
二、广州市建立多层次住房保障体系的主要特点及经验 广州市委、市政府在建立完善多层次住房保障体系的过程中，立足于广州经济社会发展实际、立足于基本民生、立足于社会和谐稳定、立足于可持续发展，明确把解决城市中低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作、住房制度改革的重要内容、政府公共服务的重要职责，一手抓积极构建政府住房保障体系，切实解决好低收入家庭住房困难问题，一手抓运用市场规律和市场调节机制维护房地产市场的健康稳定发展，努力抑制商品房价格过快增长，收到了明显成效，不仅完全符合24号文件精神，而且很多工作先行了一步，积累了宝贵的特点及经验。
1．高水平、先保障。广州市在建立完善多层次住房保障体系的过程中，始终把实现对城市最低收入住房困难家庭“应保尽保”作为政策底线，采取现房安置和租金补贴并举的政策优惠措施，切实解决好双特困户的住房困难问题。2007年，广州市委、市政府以“富民优先、民生为重”为原则，将妥善解决居民的住房问题列入承诺落实的66项惠民措施之中。在保障对象和保障标准上，广州市根据自身经济实力和居民住房需求的变化，2006年以来，提高了保障标准，扩大了应保对象，迄今为止，广州市仍然是全国廉租住房保障范围和标准最高的城市之一。在构筑底线公平的住房保障模式方面，广州市的做法具备了广泛的推广价值与探索价值。实践表明，面对住房资源紧张的市场供给局面，政府要优先考虑那些在市场竞争中处于劣势地位的群体，加大对这一群体的政策保障力度，通过兴建保障性住宅，扩大保障范围，化解市场矛盾，从而将社会各阶层的利益平衡起来，使住房保障体系发挥出真正的效用，以此提供一个健康、有序的环境，为整个社会政治经济的发展保驾护航，这不仅是政府执政为民宗旨的体现，也是构建社会主义和谐社会的必须。
2．多层次、广覆盖。张广宁市长在接受人民网记者就房价调控等问题的专访时曾经谈到：“我们要加快构建完善的住房保障体系，为有需要的中低收入住房困难家庭提供合适的廉租房、经济适用房和中小户型、中低价位普通商品住房，包括限价商品房。”（《广州日报》2007-8-30）其实，这体现了广州市住房保障的另一个基本思路，就是多层次、广覆盖。据市国土房管局提供的数字表明，目前全市已有近70万个家庭享受了政府的住房保障，包括房改房、解困房、安居房、经济适用房、新社区、廉租房和发放廉租住房租赁补贴等，占全市230万个家庭的近三分之一。应该说，在我国目前经济社会发展水平尚不够高的情况下，这种多层次、广覆盖的做法，是改善城镇居民住房困难、提高城镇居民居住水平的最现实出路。在住房问题上，既优先保证雪中送炭，又在适当条件下锦上添花，体现了科学发展观指导下的合目的性与合规律性的统一，是政府责任与政府能力相结合的最真切表达。
3．讲效率、促公平。改革开放以来，在经济与社会生活等领域，关于效率与公平的争论几乎从来没有停止过，10年住房制度改革走过的历程也一再演绎着公平与效率的对弈，致使今天的人们终于认识到房改应当在住房制度改革上下工夫，既防止将住房问题简单归咎于住房制度市场化改革，也要改变住房供应完全市场化的错误观念，坚持市场调节与政府调控相互结合、相互补充，住房问题才能得到科学、合理的解决。实际上，如果政府出手解决好了中低收入住房困难家庭的住房问题，房价即使再涨，实际上与普通百姓关系也不大，于是，人们期待住房制度改革应该讲效率与促公平并重。广州市住房制度改革的实践与创举，实实在在体现了这样一种思路。按照张广宁市长的理解：住房是公民的基本权利，保障公民的居住权是政府不可推卸的责任。而且住房是具有“公共产品”属性的特殊商品，不能完全依靠市场来解决，特别是在解决低收入住房困难家庭的住房问题上，政府一定要承担起弥补“市场失灵”的责任，运用有形之手去科学构建与经济社会发展水平和不同收入阶层相适应的住房梯级供应和消费体系。一是加强廉租住房、经济适用住房建设，对城市低收入家庭给予住房保障，保障这些家庭的基本居住需求；二是采取适度的宏观调控措施，发展中小户型、中低价位限价商品住房，抑制投机型需求，控制投资性需求，解决好“夹心层”的住房问题；三是通过市场竞争机制满足中高收入阶层改善型的住房需求。
4．重建设、重发展。住房问题不单纯是经济问题，更是政治问题。实际上，如果政府不能妥善解决牵涉千家万户切身利益的安居问题，不断强化公共服务职责，努力构建公共服务型政府，就势必产生社会矛盾，直接影响社会和谐稳定以及经济社会的科学发展。基于这样的认识，广州市在住房改革问题上，不求短期效应、不贪眼前利益、不做表面文章，而是实实在在把住房问题的解决当作民心工程、稳定工程、建设工程来抓。2007年3月和5月广州市先后出台了《广州市关于加快住房和土地供应加强住房管理抑制房价过快增长若干问题的意见》（简称“穗7条”）和《中共广州市委、广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众若干问题的决定》（简称“惠民66条”），其出发点和落脚点是把住房工作当作最重要的民生工作和中心工作来抓，把改善民生工作当作转变职能、改革体制的突破口来抓，按照市场经济规律，解决好突出的供求矛盾，从而合理地调控房价过快增长，而不是用行政手段去干涉房地产市场的正常发展。这两个文件的出台，进一步确定了广州市解决住房问题的根本思路，既符合24号文件精神，也体现了市委、市政府对住房问题实质的准确把握，在正确处理改革、发展、稳定关系，正确处理公平与效率关系上，坚持了市场调节与政府调控两手抓、两手都要硬的治理思路，这是广州市房地产市场健康发展的重要保障。
三、广州市建立多层次住房保障体系的几点启示 有道是窥一斑而知全豹。当我们从更宏观的层面来看，广州市建立多层次住房保障体系的实践探索与创新做法，比较充分地体现了广州市更加自觉地促进科学发展的执政新理念。
1．对政府责任有高度的自觉
发展是第一要务。政府以经济建设为中心，充分发挥市场配置资源的基础性作用，进一步建立和完善社会主义市场经济体制，努力追求快速发展，一点错都没有，这是政府义不容辞的责任。但发展一定要有明确的价值指向，这就是坚持“以人为本”，为人民发展，让人民群众共享改革发展成果。这是政府更大、更高的责任。
房地产是目前很多城市的支柱产业，对于城市经济社会发展具有极其重大的推动作用，更是城市政府的“钱袋子”。这一点我们无须回避。但是在注重政府财力增长的同时，更要关注人民群众最直接的现实利益诉求，毕竟政府所汲取的财力最终也要为实现人民群众利益服务。所以，广州市市长张广宁讲“住房问题更是一个政治问题”，从政治的高度，把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的，妥善处理好依托市场发展房地产与保障人民群众利益的关系，这是政府对自身责任的高度自觉。
尽管在市场经济条件下，商品的价格要接受市场调节，房子也不例外。但房子与一般商品、特别是投机性商品最大的不同在于，人对它的需求是刚性的，“居者有其屋”是现代社会公民最基本的权利，更何况是在构建社会主义和谐社会的今日中国。对今日中国城市政府来说，人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应，最直接的体现就是我们是否真正把“住房是本地普通大众能够消费得起的居住品”作为自己的执政目标。城市政府一定要把低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。政府在房地产市场上少收点钱，或者说在保障城市居民住房方面多花点钱放弃的可能只是经济上的一些蝇头小利，但得到的是人民群众的支持与拥护这一政治上的根本大利益。
2．面对现实问题求真务实
对于在政府部门工作的同志来说，亦步亦趋地按上级部门的文件办，肯定不会出什么大错，顺水推舟地按照社会约定俗成的模式办，也肯定不会引来非议。问题是我国区域辽阔，发展不平衡，文件的原则性很难与丰富的实践一一对应，那种貌似不越雷池一步往往是最大的不负责任。要真正对人民负责，对历史负责，就要有求真务实的精神状态，面对丰富的、变化发展的实践，面对人民群众的期待，解放思想，勇于创新，善于创新，不墨守成规，不得过且过。广州市政府在确定城市低收入家庭标准和允许单位自建房方面，就显示出了求真务实的精神风貌。
我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展水平还不高，人均国内生产总值在世界排名仍比较靠后。我们想问题、作决策、办事情，一定要坚持从基本国情这个最大的实际出发。对于住房问题同样如此，我们不要有急于求成、急功近利的心态和做法，重新回到计划经济模式下，把城市居民的住房包下来。但当政府有能力为人民群众解决更多的问题时，政府就有责任通过政策导向和制度安排，使相对低收入以及一般收入社会群体的生活水准同社会发展的总体水准保持着一种大体同步的关系，从而最大限度地满足人民的基本需求。这是必要的也是可能的，可以最大限度地减弱改革和发展过程中的社会阻力，保持社会稳定。广州市为了更好地保障人民群众的利益，核定家庭年人均可支配收入具体标准时，按照房价收入比6倍确定了18287元这一相对比较高的标准，使得更多的居民有资格享受经济适用房的保障。
关于允许单位自建房的政策也是如此。一段时间以来，社会上把允许单位自建房视为福利分房，很多地方政府都有意回避这一做法。其实这种看法是有很大片面性的。固然过去的福利分房是主要通过单位自建房实现的，但并不能倒过来说只要是单位自建房就肯定是福利分房。如果说在国家政策允许的范围内，一些企业和单位有历史用地，且用地符合土地总体利用规划、城市规划、销售对象又符合低收入住房困难家庭这一标准，我们为什么不能众人拾柴火焰高，充分发挥这些企业和单位的积极性呢？广州市政府基于这一思路，允许有条件、符合规定的单位自己建房解决中低收入职工的经济适用住房，是调动一切积极因素解决住房问题的良策，而不是“开历史倒车”。
当然，我们承认，没有对人民群众的真感情，没有对坚持科学发展促进社会和谐的大责任，很难有这样求真务实的好作为。
3．更加注重政策运用的统筹性和科学性
在越来越复杂的现代社会发展过程中，政策制定与运用一定要科学，要遵循经济社会发展的内在规律。头痛医头，脚痛医脚的方式往往不仅不能治本，甚至连表都治不了，一厢情愿的政策更于事无补。广州市通过全面、系统、综合的措施来妥善解决住房问题的做法，充分体现了决策的统筹性和科学性。在住房问题上广州充分体现和坚持了统筹兼顾的原则，采取的措施是包括建体系、抓保障、促供给、调结构、抑需求、整秩序在内的综合、系统的措施体系，比如在加强住房保障的同时统筹兼顾房地产市场调控；在增加民生用地供应的同时统筹兼顾节约集约用地；在规范房地产市场秩序的同时统筹兼顾规范政府的行政行为；在完善制度建设的同时统筹兼顾加快解决历史遗留问题等等。
此外，广州在发展限价房方面也充分体现了决策的统筹性与科学性的有机结合。去年全国两会期间，包括广州在内的很多城市房价增长比较快。张广宁市长也表示要全力以赴、千方百计压低房价。但怎么压？完全单纯依靠行政手段，既不符合建立社会主义市场经济体制的要求，在实践中也不具有可行性。在认真分析房地产市场的情况后，广州市在进行廉租房和经济适用房建设的同时，做出了发展中小户型、中低价位的限价商品房的政策。广州的限价房政策既有别于以政府主导为原则的住房保障政策，也有别于以市场调节为主导的其他商品住宅政策。既充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，同时加强和改善政府的宏观调控。在目前房地产市场泡沫风险较高，房价增长过快时，通过增加限价房供应规模，客观上抑制了房价、特别是90平米以下中小户型住房的价格上涨的势头。但这并不意味着政府就一直不断扩大限价房的供给规模。当房地产市场运行平稳，房价水平回落到与区域内居民收入水平基本适应的情况下，政府则减少乃至停止供应限价房，以保障房地产市场稳定健康发展。广州市的同志把限价房政策称之为：“一项一定时期内需要坚持的住房政策和一项需要根据房地产市场运行情况灵活运用的调控措施。”这种科学的政策安排，为我们构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，无疑具有宝贵的参考借鉴价值。
为保证决策的统筹性和科学性，广州注重改革传统的决策模式，在制定廉租住房、经济适用住房和限价商品住房政策中，按照党的十七大的要求，扩大公众参与决策全过程，通过公开征求意见和展开全民大讨论等形式，将民生决策交由人民群众自己决定，从而保证了制定的政策最大程度符合当地实际，最大程度地符合民生诉求，最大程度地得到老百姓的肯定和支持。
更进一步看，广州市的做法告诉我们，正如党的十七大提出的那样，统筹兼顾是实践科学发展观的根本方法，在做出一个领域的政策安排时，必须同时考虑到其他领域政策措施的协调配套，在解决一个突出矛盾和问题时，必须同时考虑到其他深层次矛盾和问题，如果顾此失彼，或者对各项政策措施的方向、力度、出台时间的协调配合考虑不周，就可能造成决策失误。只有科学的政策安排和制度设计，才能让我们的政府把职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。
（课题组组长：中央党校《理论前沿》杂志社主编白占群，国家建设部总工程师王铁宏；课题组成员：中央党校《理论前沿》杂志社副主编许冬梅，中国领导科学研究会秘书长助理余鸿甫。）
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