1984年9月，最高人民法院颁布的《民事诉讼收费办法（试行）》中，开始有了关于民事案件缓、减、免交诉讼费的规定，这实际上是我国最早的司法救助形式。1999年7月，最高人民法院出台的《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》，正式提出了“司法救助”的概念。
2000年7月，由最高人民法院制定的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》颁布实施，标志着我国司法救助制度从初具雏形走向发展、完善的新阶段。上述规定，奠定了我国司法救助制度的基本框架，且在实施过程中使很多经济困难的当事人获得了不同程度的司法救济，深受广大人民群众欢迎。
然而，随着形势的发展，特别是随着和谐社会建设的推进，我国现行司法救助制度的缺陷日益显露出来。和谐社会是一个全社会实现公平正义，全体公民权利受到尊重、纠纷可以诉求、合法权益得到保障的社会，要有效实现这一目标，就必须更普遍、更有效地实施司法救助，使社会成员中的贫弱者更容易接近司法，更容易获得法律保护，从而更好地体现司法公正与社会正义。
案由：现行的司法救助制度存在明显缺陷，需要尽快加以完善。其缺陷主要表现在：
1、司法救助工作的现状无法满足庞大弱势群体的司法需求。 2002年3月，九届人大五次会议审议通过的《政府工作报告》中，首次正式使用了“弱势群体”这一概念，但并未对其内涵与外延进行明确界定。我们认为，我国目前弱势群体是指在社会结构急剧转型过程中出现的，因社会环境和自身条件的限制，其经济收入、社会地位、权益维护、竞争能力以及发展机会等方面处于相对弱势的人群共同体。其外延主要由三部分组成：一是经济困难群体，又可称社会性弱势群体。包括城乡贫困户、农村五保户、流浪乞讨人员、受灾群众和其他困难人群。全国现有农村贫困人口2100多万，低收入人口3550多万，五保供养对象570多万，城镇低保对象2200多万，合计8400余万。二是特殊群体，又可称生理性弱势群体。包括需要得到特殊关爱与救助的老年人、孤儿、残疾人。全国现有老年人1.43亿，残疾人8296万，孤儿57.3万，合计22650余万。三是优抚对象。包括军烈属、革命伤残军人、伤残的国家工作人员、牺牲或病故国家工作人员的家属等。对优抚对象尚未掌握准确数据，据我们调查，湖南省湘潭市所辖的湘潭县、湘乡市分别有5万人以上，全国总计应有数千万。“司法救助”意义上的弱势群体，主要是指经济上的“贫弱”群体。他们的“弱”，是由于经济收入的“少”、经济状况的“差”、经济地位的“低”和经济势力的“薄”产生的。上述三类弱势群体总数有3亿多人，虽然有的在外延上有交叉处，且有少数对象例如“老年人”中有固定经济收入的那部分人，其“弱势”并不反映在经济方面，但我国目前在经济上处于“贫弱”状况、需要纳入司法救助主体范围的人数当在2亿人左右，超过总人口的15%。反观我国司法救助工作的现状，其救助面却十分有限。1998-2002年5年间，全国法院共审结一审民事案件2362万件，实行司法救助的案件只有59万件，救助面仅为2.5%，远低于弱势群体在总人口中的比例。2003-2007年的5年间救助面为多少，尚未看到有关的统计数据，但预计比上一个5年不会有大幅度的提升。
2、有关司法救助的立法分散、滞后。
目前，我国的司法救助制度尚无统一的立法，体系不完备，分别规定于《刑事诉讼法》、《律师法》、《法律援助条例》等法律法规和最高人民法院《人民法院诉讼收费办法》、《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》以及某些经济发达地区的地方性法规中，关于救助条件、救助主体、救助范围、救助标准、救助程序等都没有统一、明确、完整的规定，缺乏可操作性。例如，《法律援助条例》规定，“本条例所称公民经济困难的标准由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区经济发展状况和法律援助事业的需要规定。”由于我国经济发展很不平衡，东西部地方政府财力相距很大，在确定“经济困难的标准”时，必然深受当地经济发展状况和财政收入状况的制约，导致越是经济贫弱人口多的地方，司法救助工作的力度和覆盖面就越小，“司法救助”制度未能起到应有的“济弱助困”作用，在很大程度上违背了其“扶助贫弱”、“兼顾公平”的初衷。3、司法救助的案件范围狭窄，存在明显“盲区”。目前，我国司法救助涉及案件基本上限于民事和行政案件，还存在两个被长期忽略了的“盲区”：一是在刑事审判中，忽略了对被害人或其家属的司法救助。在故意伤害、故意杀人等刑事案件中，被害人或死或伤或残，其家庭很多因完全失去经济来源、失去主要经济来源或遭受重大经济损失而陷入极端贫困的境地。例如，2000-2006年7年中，湖南省郴州市两级法院判决结案的刑事附带民事诉讼案件6818件，附带民事诉讼部分判决的赔偿总额为26314万元，实际赔偿到位的只有174万元，赔偿兑现率仅为0.66%。2005-2007年的3年中，湖南省湘潭市刑事附带民事诉讼案件的被告人被判处死刑、死缓或无期徒刑的罪犯共67人，法院判决他们应履行赔偿义务总计723.6万元，由于大多数罪犯无财产可供执行，而其家属或其他亲属也不愿代为赔偿，实际赔偿到位的只有8.68万元，赔偿兑现率仅为1.2%。由于赔偿兑现率低，有的被害人父母无人赡养，子女无钱上学，家庭经济状况十分困难。二是在法院执行工作中，忽略了对经济特困的申请执行人的司法救助。法院已经生效的裁判进入执行程序后，有相当一部分无法兑现或很难兑现。如：有的被执行人下落不明，无法查找；有的被执行人本身就缺少固定经济来源，甚至衣食无着，根本没有履行能力；有的被执行人身患重病或残疾，自身都在渴望救济，等等。种种特殊情况导致历尽波折、耗费精力与财力赢了官司的申请执行人，又因被执行人确无履行能力再陷经济困境，他们显然属于司法救助必须考虑的对象。
案据：（一）完善司法救助制度的指导思想 我国司法救助制度的完善应坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论以及“三个代表”重要思想为指导，以《宪法》规定的“公民在法律面前一律平等”等基本原则为依据，切实贯彻“以人为本”的执政治国理念和“司法为民”方针，立足我国的基本国情，使司法救助制度更好地发挥现代国家的“公力救济”职能，更好地体现社会主义制度的优越性。
（二）完善司法救助制度的基本思路 1、司法救助是国家救济而非民间救济，是公力救济而非私力救济。因此，司法救助经费应当由国家承担，经费的来源应由国家财政来保障，经费的使用应由各级人民法院负责，司法救助体制应成为国家救济体系的重要组成部分。
2、完善司法救助制度，是弥补国家救济体系在救助涉诉弱势群体上存在的缺陷。司法救助既不是国家补偿，也不是国家赔偿，设立司法救助制度的目的是国家对确实存在紧迫困难的贫困当事人及其相关人员，伸出救济、援助之手，帮助他们渡过难关或者缓解困难。
3、司法救助是一种有限的国家救济手段，仅能缓解被救助人的一时之需，仅局限于司法活动过程中。被救助人存在长期困难仍需救助的，应转入国家民政救济序列。司法救助也不是国家替义务人“买单”，换言之，义务人的赔偿责任非经法定事由和法定程序不得免除，不因司法救助而消失或者豁免。例如刑事附带民事诉讼中的犯罪人、执行案件中的被执行人，一旦客观情况发生变化，具有了履行能力，法院就应立即采取司法手段予以追偿。
方案：1、加快司法救助立法工作。国家权力机关应尽快制定出台统一的《司法救助法》，将目前散见于各个法律、法规和最高人民法院相关规定中的内容集中起来，对司法救助的指导思想、工作原则、救助对象、救助范围、救助标准、经费保障等重要问题加以明文规定。虽然法律援助制度和司法救助制度属于两个不同的体制，法律援助工作由“国务院司法行政部门”和“县级以上地方各级人民政府司法行政部门”监督管理，司法救助工作由最高人民法院和地方各级人民法院负责，但在实际应用中两者有着十分紧密的联系，如经济十分困难的当事人在提起诉讼时，既可能向受诉法院提出减、缓、免交诉讼费用的申请，又可能向当地法律援助机构申请法律援助，因此，也可考虑将法律援助和司法救助结合起来，制订统一的《法律援助与司法救助法》。这是保障司法救助工作走上规范化、法制化轨道的根本前提，是我国数以亿计的庞大弱势群体的共同渴求，是推进依法治国、构建和谐社会的迫切需要，是司法关注民生、改善民生、保障民生的应有之义。
2、拓宽司法救助案件范围。司法救助的条件和范围应如何规定？目前我国并无统一标准。理论界比较一致的观点是，当事人接受司法救助的条件主要有两个：第一，主体条件必须是经济贫困者；第二，内容条件应是维护被救助主体的合法权益。我们认为，从确保司法公正和社会正义的角度讲，凡符合主体条件和内容条件的当事人，其案件均可纳入司法救助范围。从目前的司法审判实践看，司法救助案件主要限于民商事案件，行政案件实际上适用很少，而刑事案件和执行案件尚属空白。从司法救助的形式看，主要是缓、减、免交诉讼费，尚属一种“被动救助”，国家财政并未拨专款进行积极、主动的司法救助。这种情况已经不能适应“以人为本”这一全新的执政治国理念，不能适应庞大弱势群体对司法救助的渴求。我们认为，应尽快着手从两个方面拓宽司法救助案件范围：一是建立刑事被害人国家救助制度。对刑事案件中由于被害人死亡、伤残或受到其他损害，其家庭或家属生活确有困难，犯罪行为人又确无经济赔偿能力的，由国家对被害人或被害人家属给予适当经济救助。二是建立执行权利人国家救助制度。对执行案件中申请人及其家庭生活确有困难，被执行人确无履行义务能力，人民法院在穷尽执行措施后仍无法执行兑现的案件，由国家对执行申请人给予一定经济救助。
3、统一司法救助经费来源。经费问题一直是制约我国司法救助工作深入开展的瓶颈。在法院没有独立财权的财政体制下，司法救助经费只能由国家财政来承担。只有设立司法救助专项基金，纳入国家财政预算，才能从根本上解决司法救助经费来源。由于我国地域辽阔，经济发展很不平衡，贫困弱势群体大多分布在中、西部地区，故国家在统筹安排司法救助经费时，应实行向西部地区倾斜、向经济欠发达地区倾斜、向老少边穷区地倾斜的政策，切忌按人口分布状况平均安排经费，只有这样，才能真正做到“有的放矢”、“财尽其用”，确保“将司法公正与社会正义给予贫困者。”
4、规范司法救助工作程序。司法救助的原则是“救急不救贫”，不是由国家“大包大揽”，只能量力而行，稳步推进。同时，司法救助的价值目标本身就是追求公正与平等，如果由于厚此薄彼等原因造成新的不公平，那就违背了设立此项制度的初衷，因此，在实施中一定要严格程序，规范操作。我们认为，司法救助在实施中有两点应着重注意：第一，政府财政部门的财政预算通过后，应将司法救助专项基金打入同级法院专项帐户，由法院统一管理、支付，政府财政部门负责监督，以确保“专款专用”。第二，司法救助程序的启动由受案法院采取自下而上的模式为妥，要特别注意两个关键环节：①经济确有困难的当事人应向法院提交请求救助的书面《申请书》、身份证明、所在基层组织或单位出具的本人及其家庭经济确有困难的证明材料，以及人民法院要求提供的其他材料。要求缓、减、免交诉讼费的应在起诉的同时向法院立案部门提交。刑事附带民事诉讼案件的被害人或家属、执行案件的权利人，应在判决生效进入财产执行程序时向案件承办法官提交。②立案庭或承办法官应进行严格初审。初审时应到申请人户籍所在地或居所地进行认真调查。初审过关后，由当事人填写申请司法救助资金的《审批表》，再由庭长、主管院长、院长逐级审批并在《审批表》上签署意见，救助数额较大的还应由法院审判委员会集体讨论决定。当然，在实际操作中还可能需要完善很多细节，使我国的司法救助制度日趋科学、规范。
(责任编辑：黄芳)
