绥芬河非法占地迷雾 政府信誉与法律的博奕(图)

面对被拆厂房，冯桂焕有着无言的痛

国泰公司现在已显得比较凋敝

　　绥芬河的非法占地迷雾　政府信誉与法律的博奕

　　机制木炭曾经是市政府推荐的48个工业招商项目之一，在新华网上向全国进行招商，而如今机制木炭企业却遇到了用地合法性的问题

　　3月20日，黑龙江省绥芬河市，这个以木材加工业闻名的县级市几乎布满木材加工企业。在这些星罗棋布的工厂中，到处都有工人忙碌的身影，烟囱也在冒着或黑或白的浓烟，到傍晚时分，绥芬河一些密布着木材加工企业的区域已是笼罩在浓密的烟雾之中。

　　在众多的木材加工企业映衬下，已停产多时的国泰炭业有限公司显得非常落寂：它不仅地处绥芬河市区10多里路外的阜宁镇建西村，而且在一个远离主干道的山凹里；但它又是那么显眼：一堆堆黄土似的锯末堆积如山，到处是残垣断壁。

　　企业负责人冯桂焕站在已停产快半年的机械设备面前潸然泪下：今天下午又有法院的同志来到这里，告知明天要继续对她的工厂进行强制拆除。冯桂焕告诉记者，按照土地管理法规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。但当时政府并没有要求各企业做到这一点，而是利用“四荒地”进行招商，现在政府不考虑历史原因，便以非法占用土地为由对她的企业进行强制拆除。如果排除人为的因素，冯桂焕的企业命运将是绥芬河市大多数木材相关企业今后的命运：只要有意愿，政府就可以“非法占用土地”为名对这些企业进行取缔，因为绝大多数木材加工企业都跟国泰炭业一样，都没有合法的土地征用手续，都是占用着农村集体土地。

　　冯桂焕还告诉记者，租用农村“四荒地”曾是绥芬河市政府当初的优惠政策，政府现在对企业进行肃整，虽说合法却不合理。

　　一个炭厂“非法用地”的命运

　　作为以木材加工为主的边贸城市，2001年至2002年，绥芬河市兴建了大量的木材加工厂，随着工厂数量的增加，木材加工剩余物——树皮、锯末等迅速增加，这种固体废弃物开始成为居民生活的负担，对城市的污染日愈严重。

　　机制木炭生产正是废物利用、再生能源行业，是循环经济的一部分。这项起源于1980年的技术已经日渐成熟，通过利用加工厂的边角废料和锯末进行加工，生产成机制炭，可广泛应用于净化空气、装修、医疗、烧烤等许多方面。

　　在这种情况下，2000年，绥芬河市政府将机制木炭作为重点推荐的48个工业招商项目之一，在新华网上向全国进行招商。很快就有人把这项技术引入绥芬河市，十几家炭厂应运而生，投资总额达到1000多万元，每天为绥芬河消化掉2000多立方污染物。而当时中央也鼓励各地充分利用荒山、荒沟、荒丘、荒滩（简称“四荒地”），于是，将发展重点项目、引进资金与开发利用“四荒地”有机地结合在一起，在绥芬河形成一股浪潮。

　　正是在这样的形势下，阜宁镇建西村村民冯桂焕创办了国泰炭业有限公司，成为这支大军的一员。她在建西村金家沟内开发了一块1万平方米的荒地，当时那里没有水电、没有路，完全无法耕种。根据合同，冯桂焕一次性向建西村交纳了30年承包费共计人民币五万元。

　　最初的创业非常艰辛，但冯桂焕克服了种种困难，通过不断的创新，改变了传统工艺，使企业的生产技术在国内生产机制炭行业处于领先地位，同时她还建立了国内同行业最大的连锁企业，产品60％出口日本，20％出口韩国，20％内销，生产供不应求。但这种好日子并没有持续多久。

　　2003年3月14日，绥芬河市政府下发了《关于规范清理木炭生产企业和居民区内木材加工企业的通告》，要求所有木炭生产企业停止生产并搬迁到指定位置生产；2004年4月22日国土资源局突然下发一纸关于限制拆除非法占用土地建机制炭厂的通知，并于5月13日对炭厂的生产设施进行了强制拆除。

　　后来，经过多次交涉，有关部门同意国泰炭业有限公司在实行整改后恢复生产。虽然这次的强制拆除给国泰带来了巨大损失，但冯桂焕并没有计较太多，她以此为契机对企业进行了升级换代，引进了日本生产技术及设备。同时，应相关部门要求，企业重新办理了相关手续。2004年6月21日绥芬河市经济计划局给阜宁镇建西村民委员会发文《固定资产投资预备项目通知单》（绥经计字（2004）49号），同意建设国泰木炭加工厂，占地面积1万平方米，国土资源局在《固定资产投资预备项目审核表》上盖了章，同意建厂。同时，牡丹江市环境监测中心及绥芬河市、牡丹江市环保局的审批，都表明环评继续过关。2005年11月22日，工商行政管理机关重新核发了企业法人营业执照。

　　然而，未隔多久，绥芬河市国土资源局在绥芬河市政府（以2004年6月1日绥芬河市政府第22次市长办公会议纪要为代表）的指示下，又以国泰炭厂没有土地审批手续为由，多次对国泰公司进行行政处罚。2006年9月以来，绥芬河市国土局又以非法占地为名多次下发了土地行政处罚决定书，要求国泰炭业限期拆除土地之上附属物，并通过法院进行了强制执行。国泰从2007年11月至今停业，炭厂已无法重新经营。

　　集地土地使用背后的迷雾

　　冯桂焕和她的国泰炭业有限公司或许只是绥芬河市“非法占用土地”企业命运的一个缩影。

　　据知情人介绍，目前在绥芬河市非法占用农村集体土地的情况比比皆是，仅阜宁镇就有几百家。在当地人提供的部分企业名单中该镇建华村、建西村、永胜村就有数十家之多，并且当地政府提出了“不种庄稼种工厂”的口号。

　　3月20日，当记者就以此问题对绥芬河市国土资源局采访时，该局起初拒绝了，后在市委宣传部主要领导出面协调后才同意接受采访。该局纪检组组长、副局长冯宝全信誓旦旦表示，名单上的企业全部都有土地使用证，绥芬河市经过几次治理整顿后，现在不存在非法占用集体土地的问题。当记者提出要看看这些企业土地使用证的存底时，冯局长说管理档案人员不在，到外地治病去了，要十天半个月才能回来。3月21日上午，记者再次打电话到绥芬河市国土资源局，要求找管理档案的人员，对方依然告诉记者，该人员出外治病了。然而记者托当地一位认识该管理人员的朋友前往国土局探访时，赫然发现该管理人员就在办公室上班。

　　阜宁镇建西村委会一位工作人员告诉记者，在他们村，这些长期处于生产状态的企业大部分都没有取得土地审批手续，和国泰炭业有限公司一样，只是与村里签订集体土地承包合同。在村委会办公桌上，一份2008年村务公开报表中标有33家在该村租赁土地的企业交来的租金。该人员还表示，这些企业不可能有土地使用证，因为这些土地至今归村集体所有。

　　政府信誉与法律的博奕

　　为什么与国泰炭业有限公司一样“非法占用土地”的其他企业可以存在并生产，而国泰炭业有限公司却要遭受灭顶之灾呢？冯桂焕认为是自己只会搞企业不会搞公关造成的，而且许多人认为她赚了大钱。

　　北京市法立律师事务所张春律师认为，绥芬河市政府及其国土资源局在处置国泰炭业有限公司行为违反了三项法律原则：一是违反了行政信赖保护原则。绥芬河市政府部门明确同意，在建西村金家沟建设国泰木炭加工厂，占地面积1万平方米。投诉人的建设、生产行为是基于对政府行为的信赖，理应得到保护；二是违反了一事不再罚原则。已经生效的行政处罚行为，因行政机关自己的原因没有执行，法律禁止因为同一个法律事实多次实施行政处罚行为；三是违反了公平原则，同事同责不同罚。

　　记者在采访中发现，各级部门对国泰炭业有限公司非法占地这样一个事实强调得并不是很多，更多的是强调污染。

　　当地报纸《今日绥芬河报》对1月份强制进行拆除国泰炭业有限公司进行报道时是如此描述的：“此炭厂使用土法生产，虽然具有原来的环保手续，但炭厂内烟雾随风东移，飘到市区造成严重空气污染影响周围环境。法院经过研究，对国土资源局的处罚决定予以支持，并向市委、市政府提出申请，按照市委、市政府要求，立即对非法炭厂进行拆除。拆除结束后，据了解，此炭厂占地1万平方米，建筑面积4000平方米，于2001年建厂，2003至2005年期间办理了工商执照、环保手续等。2006年6月，国土资源局对炭厂现场测量，发现此厂非法占用土地。”

　　然而记者在调查了解中却发现，牡丹江、绥芬河市两级环保部门都对国泰炭业有限公司进行了环评，结论都是合格。对此，绥芬河市委一位领导接受记者采访时明确表示“污染是肯定的，这样的环评肯定有问题”，而冯桂焕认为，既然说她的企业有污染就得拿出证据来，如果行政执法不以环保权威部门检测为依据，而是以想像为依据就太可怕了。（陈　晓）（人民代表报）