虽然约78%的人认为公民应该参加人大立法和政府决策，但曾经参与过和立法有关的，只占被调查者的11
%由于缺少事前通知，缺乏处理意见的专业技能，不能对公众意见有效回应，这些成功的公众参与案例并没有真正推广
总结出一套行之有效的运作机制，具有适用的普遍意义然后予以推广，这是值得追求并期待的结果
调查队员们在农村做调查
本报记者 台建林 本报实习生 宋飞鸿
陕西，秦岭北麓环山公路，一群年轻人背着行囊迎面走来。
他们手里拿着相机和DV，不停地向过往行人打听着什么，然后认真做着记录。
他们不是旅游爱好者，也不是科学考察队伍，而是西北政法大学行政法专业的一群研究生。秦岭生态环境保护条例即将出台，这部地方法规能否充分考虑到普通公民的意见？2007年入秋之后，这支研究生调查队沿着秦岭北麓寻访了4个县区，行程600公里。
2007年夏，西北政法大学行政法学院成立“公众参与”研究项目，希望经营一块公众参与立法过程的“实验田”，推动法律法规在出台过程中尽可能多地吸纳普通民众的意见。
村民参与立法的热情出人意料 一部法律法规从酝酿、起草、审议、审批要经过一系列复杂而又漫长的过程。在人们的惯性思维中，对尚待补充完善的法律法规中意见的表达，往往是只能由人大代表去完成。其实，在立法过程中让更多的普通群众充分表达他们的意见，这种变化在陕西已经悄然发生。“开门立法”一词在陕西日益时髦。
“你是否参与过人大立法或政府决策？”“你是否关注过本市近几年制定的法规、规章或重大决策？”2007年10月，正是秋收季节。眉县槐芽镇保安堡村。干了一天活的村民郑老汉扛着锄头没走到村口就被拦住了。拿过学生们递来的笔，他仔仔细细在问卷上填下一个个“是”和“否”。
“你们村的选举你参加了吗？”“最近政府出了些啥政策，你知道吗？”调查队员郑金硕和一位大爷在庄稼地里搭上话后，调查时间又延长了半个小时。
“有点出乎意料！来之前，我们还以为村民们对这些事不感兴趣，事实恰恰相反，他们的热情和关注程度比率相当高。”调查队长、研究生二年级的刘卫斌数着统计上来的数百份调查表对记者说。
调查结果显示，虽然约78%的人认为公民应该参加人大立法和政府决策，但曾经参与过和立法有关的，约占被调查者的11%，其中农民、工人共13人，只占总数的2.2%。“比例虽然不高，但比我们预计的还要高一点。”负责项目协调的西北政法大学教师李大勇说。
不成功和较为成功的案例 陕西省出台的全面推进依法行政五年纲要当中，对于加强政府立法工作有着这样的阐述：不断完善政府立法工作的立法调研制度，重大或者关系人民群众切身利益的法规、规章草案，都要采取召开座谈会、听证会或者向社会公布草案等方式听取公众意见。
但实际情况并不如想象当中那样好。
“我们查阅了近年来法律法规制定出台的情况，公众参与程度还是有些差距。”刘卫斌看到，与公众利益密切的一些法规，如关于修改《西安市户外广告设置管理条例》等，都没有公众参与的记录。
当然，令人鼓舞的是，西安市也有比较成功的公众参与案例。1994年2月，西安市人大通过了《关于销售、燃放烟花爆竹的规定》，该规定禁止在西安市城区燃放烟花爆竹。
2003年10月西安市人大法制委员会举行听证会，听取对该法规的修改意见。与此同时，西安市人大发放万份调查问卷，共收回8000余份，其中反对禁止销售燃放的占了七成多。不久，西安市人大常委会印发了修改该规定的通知，最终尊重了调查问卷反映出的民意，也采纳了听证会中参会人员的意见。
“公众参与是普通社会主体发表意见、表达意愿，从而使立法和重大决策充分反映公共利益的活动”，李大勇表示。
在《西安市预防和制止家庭暴力条例》的立法中，妇联、社区等各方面积极参与，因为公众参与的广泛，集思广益，这部条例中的“妇女庇护所”、“公安出警纳入110”等规定在全国都走在了前头。
不过，受地方经济、地方政策和交通方面的限制，公众参与总体上较为薄弱。由于缺少事前通知，缺乏处理公众意见的专业技能，以及不能对公众意见有效回应，这些成功的公众参与案例并没有真正推广。
“这其实是有多方面的原因，不能把板子简单地打到政府和人大头上。”陕西省政府法制办一位处长对记者说，很多人不知道通过何种方式进行参与，与政府部门宣传手段、方式有关系。不过公众对于参与立法征求意见其实有很鲜明的特点：如果立法的内容与百姓生活密切相关，那么关注程度较高；如果仅是影响个别行业、个别人群的法律法规，参与程度就会大打折扣。
“成功的公众参与往往需要大量的人力财力。在目前情况下，立法机关很难持续地做下去。”作为西安市政府法律顾问，西北政法大学教授王周户体会到政府难处也不少。
公民表达权与“后半截听证” 王周户评价其参加过的几次政府决策听证为“后半截听证”。意思是在听证时，其实决策者早已经决定行使某个决策，最多是在无关大局的情形下做一些“修改和完善”。
“听证制度本身没有问题，不过目前的效果却不甚理想。参与听证的代表如何选择、对不同意见如何处理、结果以什么形式反馈都没有明确的要求。”王周户认为，“对有的管理部门来说，总是认为决定权在自己手里，要"替民做主"。事实上，每个人都不是最聪明的，不同的利益集团有不同的意思表达，公众参与就是一个各方面利益表达的过程，这就需要决策者作出最科学合理的选择。”
在王周户看来，地方立法机关和法学院校合作，节省大量的行政资源就能够充分考虑到普通公众的意见表达，这也许是个“双赢”的选择。
王周户说，“公众参与目前最容易做的，是我们可以不遗余力地把统计状况做好；可最难的，还是总结出一套行之有效的运作机制，具有适用的普遍意义和适用价值然后予以推广，这是我们一直追求并期待的结果。”
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