农工商公司老总纷纷落马 监管漏洞亟待填补(图)

　　农工商公司“老总”缘何纷纷落马？

　　整建制“农转居”后，原村集体土地管理权就集中到了农工商公司

　　本报记者 陈虹伟 本报实习生 冀华锋

　　汽车开出检察院十多分钟，周围的景象就与市区有所不同了。

　　不算宽阔的公路两旁不时闪过几处杂乱的建筑工地，零星还有些看起来明显堆积不久的建筑垃圾和简陋的小商店。

　　“瞧，这地里就是他们修的违章建筑，”北京市石景山区人民检察院检察官李鹏宇边开车边往窗外指点，顺着他的手势，记者看到左侧车窗外的田地里散落着一些低矮的建筑物。

　　“还有远处那片，那是这公司修了几年的温泉工程，到现在还是半拉子呢！”

　　检察官王硕蕾指着远处一片工地告诉记者。远远望去，几栋灰色建筑泛着光，显然，这还只是些没有粉刷的毛坯房。时间已是下午三点多钟，但这一占地数十亩的工地上却看不到几个工人。

　　很快，路边出现了一处不小的院落，这就是王硕蕾所指的这家农工商公司。正对大门是一座假山、后面有人工水面，院子左侧的是一幢欧式风格的两层小楼，两边分别挂着“某农工商联合公司”和“某农工商公司党支部”的牌子。

　　虽然院子里有人告诉记者，“这就是我们的办公楼”，楼里却冷冷清清，鲜有工作人员出现。然而，就在该公司建设的温泉工程等项目中，它的总经理和一位副总经理目前已被检察机关立案查处，据悉，两人贪污受贿金额达20余万元。

　　检察官们反映，像这类涉及农工商公司的贪污贿赂犯罪近年来在全国各地都有不同程度地发生，已经成为新农村建设和城镇化进程中一个亟待关注的问题。石景山区检察院2007年共立案侦查涉农工商企业商业贿赂案件4件4人，占全年立案总数的20%，而今年仅第一季度即立案侦查该类案件4件4人，与去年全年立案数持平，案件数量大幅上升。

　　什么是农工商公司

　　一般而言，农工商联合企业(本文简称农工商公司)又称农工商一条龙或农工商联合体，它是指以农业生产为中心，把农业生产前的生产资料生产与供应，农业生产后的农产品加工、运销等有机地组织在一起的独立核算的经济地域组织。作为农业生产社会化的产物，1978年以后，这种经营形式开始在我国逐步推广。

　　记者从北京市石景山区人民政府研究室了解到，该区所属农村于2002年12月1日实施了整建制一次性农转居，当时涉及全区农业人口15435人。整体“农转居”后，原农村地区开始向城市化过渡，原来的农村的集体经济组织改制成为了12家农工商公司。

　　农工商公司成为城市化进程中的一个特殊的角色，除了经济实体的功能之外，它实质上还具有协助政府辅助管理社区事务和资源的职能。

　　石景山区人民政府研究室一位工作人员告诉记者，与全国和典型地区农转居工作相比，石景山区首先实现了人口城市化，然后集中精力逐步解决集体土地“转性”问题，所以目前就出现了这种阶段性的“人变地不变”的局面———“农转居”后的土地依然属于集体所有，并由各农工商公司控制。

　　为什么是农工商公司

　　事实上，土地利益已成为许多农工商企业负责人“触礁”的主要诱因。

　　《土地管理法实施条例》第二条规定：“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属国家所有”。

　　同时，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)却规定：“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地”。

　　对于这两条看似冲突的规定，有专家认为，《土地管理法实施条例》第二条只是针对一定区域内由于大量征用土地而导致的少量集体土地存在的状况，方可进行农转居，将原属于集体所有的土地转归国家所有；国务院的规定则是强调了土地对农民的重要性。

　　2007年至今一直承办涉农工商公司案件的石景山区检察院反贪局检察官秦小兵指出，石景山区“农转居”后的原农村集体土地并没有随即转为国有，这些土地的管理权就集中在农工商公司。

　　“在我们经办的案件中，有的农工商公司负责人为多套取国家征地补偿而授意他人在待征地上大量修建违章建筑，使得国家为此多付出近千万元征地费用；也有的农工商企业负责人在土地租赁、涉农工程建设等领域收受贿赂，如我院查办的某农工商公司经理王某受贿案，土地租赁人为压低土地租赁金，向负责出租土地审批权的王某行贿7万余元。”秦小兵举例说。

　　“而且，在农转居初期，由于街道办、居委会等社区机构运行还不够顺畅，事实上原来的农村管理方式还在延续，这些由“大队”等原农村组织转变而来的农工商公司实质上还承担了一定的公共管理职能，掌握着上级部门各种专项拨款、征地补偿金等，但这些公司负责人要么是原来的村、组负责人，要么是村中的‘大户’、‘能人’，对他们缺乏监督，极易滋生腐败。”王硕蕾检察官告诉记者，“我们去年查办的陆某涉嫌贪污案中，其利用其担任石景山区某农工商公司项目开发部经理，负责国家专项扶贫资金的职务便利，违反专款专用的规定，采取先从施工方支取现金，后让施工方以虚开发票的形式进行充抵的手段，私设数十万元的小金库，将国家对修路、护坡工程的部分拨款据为己有，但犯罪行为长达数年未被查觉。”

　　大案窝案频发

　　据有关人士反映，近年来，在北京市率先整建制“农转居”的东城、西城、崇文、宣武、石景山五城区中，农工商公司负责人因贪污贿赂犯罪被查处的现象不同程度都有发生。

　　按照全国人大常委会有关刑法第93条第二款的解释，农工商公司负责人属于“协助人民政府从事(一)救灾、抢救、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；(二)社会捐助公益事业款物的管理；(三)国有土地的经营管理；(四)土地征用补偿费用的管理；……(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作，”属于“其他依照法律从事公务的人员”，可以构成贪污贿赂犯罪的主体。

　　随着涉农建设力度的加强，涉案农工商公司掌握着更多的资金和权力，它们的犯罪更趋复杂。以贪污罪为例，检察官们反映嫌疑人犯罪手法更为隐蔽，为逃避处罚，由以往采取侵吞、窃取、骗取等手段，转化为采取其他手段，如农工商经济组织负责人与外部人员相互勾结、“迂回贪污”，利用业务户所属公司倒账套取资金的方式，共同侵吞集体财产。

　　在石景山区检察院2007年至今查处的农工商公司贪污贿赂犯罪中，涉案罪名为贪污、受贿、行贿3类，且均为“一对一”行受贿犯罪，但今年就已出现了一人触犯数个罪名的情况，而且，还出现了贪污、行受贿、单位行贿等罪名混杂、一案牵出多案、一人挖出数人的窝案，涉案金额大、涉案人员多、涉案范围广的新情况(2007年大案3件3人、要案1件1人，2008年一季度立案4件均为大案、窝案)。

　　此外，石景山区检察院的统计显示，涉农工商企业案件高发区域由去年的土地租赁、发包环节，转变为涉农工程建设领域。

　　监管漏洞亟待填补

　　4月2日，记者就农工商公司的性质问题电话采访了北京市农委。一位工作人员告诉记者农工商公司就是一个集体经济组织，一定程度上相当于原来的村大队，但是它现在不归我们管理，“具体归谁管……可能是国资委或商务局吧”。

　　类似的回答也出现在石景山区农委。当记者询问农工商公司的管理方式时，一位不愿意透露姓名的工作人员告诉记者，“这些公司其实就是就是农村集体经济组织，它们属于一级法人，但具体问题可能经管站那边更了解吧”。

　　那么，到底是谁在管理？

　　有专家认为，随着农转居后续工作的完成、随着城市化的实现，农委这一机构可能就结束了它的历史使命，但从目前看，农转居后大量历史遗留问题和城市化过程中的新生问题短期内还无法彻底解决，因而，农委仍然需要在农村城市化进程中肩负重任。

　　事实上也是这样。

　　“据我们办案中的了解，区内各农工商公司的负责人是由集体经济组织内成员选举的，但是最终却是要由区农委考察、公示、任命；但是与市农工商总公司性质不同，这些负责人并不是公务员或者国有公司、企事业单位工作人员，身份上他们其实和社区一般居民没有差别；在报酬上，负责人由农委通过其完成经营任务情况，从经营收入中给予一定奖励、提成，一年可能几万元上下不等，”石景山区检察院检察官李鹏宇告诉记者。

　　采访中许多检察官指出，虽然目前涉农工商案件高发，但在事实上并不能将案件高发的责任一味归咎于农工商公司。他们认为，作为发展过程中出现的问题，农工商公司的存在也有助于解决刚刚转变身份的农转居民的就业和社会保障问题，维持和逐步提高他们的生活水平。

　　但是，对于这些农工商公司的监督管理必须到位。

　　据了解，目前，农工商经济组织的类型未能顺应形势的发展做及时的调整，管理上也出现了混乱的局面，存在党委农村工作委员会、政府农业委员会两个名义主管部门，而商务局、经管站、街道办等也有一定管理职责。看似“多头管理”，但由于职权不明、职责不清，实际上出现不少管理漏洞。

　　对此，秦小兵提出，相关部门应从立法上真正实现权力下放，通过深化改革逐步建立起产权明晰、权责明确、民主监督、科学管理的集体资产管理体制和运行机制，从根本扭转现有局面。“在现阶段建议由区委、区政府统一协调，成立专门机构对涉农工商企业加强监督管理，使集体资产得到合理利用和有效保护，激发集体经济的生机和活力，增强集体经济实力。”他建议道。

　　现实中，涉农工商企业的一把手工作量大、条件艰苦，各项待遇相对偏低。“这种平时不是‘公家人’，一出事比照公务员加重处罚的尴尬局面，使一些涉农工商企业的负责人形成了‘得捞就捞’的扭曲心理，这种行政待遇与所承担责任脱节导致心理失衡也是导致这些负责人违法犯罪的重要原因。”王硕蕾检察官说。

　　对于目前新农村建设和城市化进程中某些农工商公司的违法犯罪行为，一些办案检察官建议，在充分发挥检察机关反贪污贿赂职能作用，加强法制宣传、加大查办涉农职务犯罪案件和侵害农转居民利益的职务犯罪案件的力度之外，这应当在以下方面重点着力：

　　首先，要延伸预防触角。管理部门应对拨付的专项支农资金重点监督、专项预防，同时，在公司组织的基础设施建设、物资采购、大额资金拨付、招标投标等关键环节监督、监察力度，从源头上遏制涉农职务犯罪。

　　其次，要对农村领导人员尤其是涉农工商企业“一把手”及管钱、管物人员进行全方位监督。实行重大问题、重大决策集体决策，开展预防职务犯罪警示教育，建立廉政档案加强组织监督。时机成熟时还可考虑调整企业管理人员待遇，并探索面向社会招聘管理人员。

　　采访中，许多检察官呼吁，农工商公司负责人职务犯罪行为应当引起社会关注。他们希望有关政府部门能够对涉农工商企业在城市化进程中的贪污贿赂犯罪现象及预防职务犯罪的有效途径和方法进行深入调研，为其他地区提供可借鉴的经验教训，避免同样的问题反复出现。