未来岁月中依法行政的方向 ———访国家行政学院法学部主任应松年教授

　　时事访谈

　　编者按

　　俗话说：“内行看门道，外行看热闹”。国务院日前发布《国务院2008年工作要点》，对2008年国务院各项工作进行了部署。《国务院2008年工作要点》对2008年“全面推进依法行政”和“加快行政管理体制改革”提出了具体的要求。此被看成2008年“两会”落幕后，新一轮行政管理体制改革正式进入实施阶段的标志。国家行政学院法学部主任应松年教授的访谈，让我们从一个新的视角解读了其中的，更加清晰地认识到了新形势下我国依法行政未来的发展方向。

　　未来岁月中依法行政的方向

　　———访国家行政学院法学部主任应松年教授

　　健全组织法制，推动行政程序法治化是未来岁月中依法行政的方向。

　　本报记者 杨悦新

　　记者：国务院日前发布《国务院2008年工作要点》，在“加快行政管理体制改革，加强政府自身建设”这一部分中，提出“健全政府职责体系”，“优化政府组织机构，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善运行机制”，“界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间协调配合机制”等，这是否意味着“健全组织法制”将成为下一步政府法治工作的重头戏？

　　应松年：可以肯定。十七大报告指出，健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。今年的政府工作报告也特别强调了这两点。“按照法定权限和程序行使权力，履行职责”，这是对依法行政最明确的表述，是对国家机关依法行政最基本的要求，也是建设法治政府的基本条件。

　　按照法定权限行使权力，履行职责。职权法定，国家机关作出凡是影响公民权利的行为，都必须有法律授权。法律没有授予的，就不得行使。这是人民主权原则的体现。这种“授予原则”，是人民通过法律将行政权力授予行政机关，同时也约束行政机关只能在法定权限范围内行使权力。这与公民的权利不同，公民行使权利遵循的是“禁止原则”，凡是法律禁止的行为，公民不得为之。同时，这也是行政机关之间“分工合理、执行顺畅”的必要条件。十七大报告强调要“健全部门之间的协调配合机制”实际上，不管是现在的部门设置模式还是将来实施大部制，都存在如何协调部门间关系的问题。而要协调好部门之间的关系，首先必须明确各个部门的职责分工，细化各个部门的职责内容，防止职责交叉，政出多门。因此，十七大报告明确要求要“健全组织法制”，而这项工作不仅将成为政府法治工作的重头戏，还应成为我国未来国家立法工作的重头戏。

　　记者：组织法是规定行政机关职责权限的基本法律规范。“健全”二字也是对我国目前组织法状态的一种描述，既我们有组织法，但不完善，因此要强调“健全”。

　　应松年：是的，我们现在有国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。但国务院组织法的许多内容需要修改和完善，地方各级人民政府组织法过于粗疏；而规范各部门职责权限的部门组织法尚付阙如。部门只有三定方案，三定方案原是在制定部门组织法的条件尚不成熟时的过渡办法。经过十余年的改革，现在制定部门组织法的条件应该说已经成熟。此外还有规范中央与地方关系的组织法也是缺失的。总之，要使国家机关按照法定权限履行职责，就必须“健全组织法制”，这是保证国家机关依法行政的第一个条件。当然，组织法的内容并不仅仅局限于职责权限，还包括内部机构设置、领导职数、活动方式、领导关系等等，有些也是十七大报告中提出的本次行政管理体制改革所要解决的问题。你刚才所说《国务院2008年工作要点》中，关于加强政府自身建设的一些内容，也都应该是组织法中应该解决的问题。

　　记者：除了“健全组织法制“，依法行政面临的另一个重要使命就是推动“行政程序”法治化。我们注意到，在《国务院2008年工作要点》中有关行政程序规则的内容很多，这是个令人欣慰的地方。这些年在重视程序规则方面我们做了很多努力，但总的感觉仍是较为分散。您能否给我们简单概括一下目前我国在程序规则方面的总体情况？

　　应松年：任何权力的行使，都必然要经过一定的程序。一旦权限确定，关键就是行使权力的程序，也就是经过哪些步骤，运用何种方式，在多长时间内，按何种顺序达到目标。没有不经过程序就达到目标的可能。实际上，能否在权力行使中“保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”，行政权力能否公正、民主、高效、低成本运行，都取决于程序的设置和遵循。正因此，世界各国都十分重视行政程序的建设。很多国家都制定了行政程序法典。我国自改革开放以来，随着行政法制建设的发展，行政程序法治化程度有了很大得高，我们已有了制定行政法规、规章的程序，但还没有作出重大公共决策和制定各种行政规范的程序。而后者常常对公民权利的影响更为直接；已有的程序也还不能很好贯彻“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共决策，原则上要公开听取意见”的要求。在执法方面，我们有了行政处罚、行政许可等程序，但还缺乏其它诸如确认、给付、合同、指导等等重要行为的程序，随着建设服务型政府的发展，这些程序以及各项程序制度之间的安排和顺序的重要性日益显现，比如，行政合同在我国尚无法律地位，而国外学者有的把现代政府的治理称为“合同制治理”。同样，行政指导在我国也尚无法律地位，而城市中的执法活动，迫切需要行政指导，需要指导、教育先行，而不是一上来就处罚、没收。我国的实践也充分显露了在行政活动中体现以民为本的服务精神的程序建设的重要性。十七大报告有一个非常显着的特点，就是对公开、参与两项程序原则的充分重视，多处提到要提高政府工作的透明度和公信力，增强决策透明度和公众参与度。通过程序，使“公正”为人民所“看得见”。这是建设社会主义民主政治的关键之一。但同时又是行政程序中的薄弱环节。所有这些都说明，制定一部统一的能充分体现十七大关于健全程序规则要求的行政程序法典，已经是我国行政立法的迫切任务，成为保证行政机关能否依法行政的两大条件之一。

　　记者：不知制定一部行政程序法的愿望何时能实现？

　　应松年：中国很大，要想确定一个全国的统一的行政程序法不容易，十几年来我们已经在若干重要的行政行为类型，如处罚、许可、强制、复议等方面取得了丰富且良好的立法经验，但还没有制订全面的行政程序立法的经验，我们是否可以学习德国的做法从地方开始，取得经验后再上升为国家统一的程序法？湖南省政府已率先开始探索地方行政程序规则。从地方入手的好处是，地方范围小，差异性也少些，同时更贴近实际，方便完善与推进。

　　记者：您不仅参与了湖南省政府行政程序规则的起草工作，而且也是重要的推动者之一，您如何看待“湖南程序经验”对中国行政程序立法的影响？

　　应松年：如果成功了，湖南的行政管理工作将全面步入法治化的轨道，同时也将促进其它地方乃至全国的行政程序立法，为他们提供宝贵的经验。