本报记者 唐俊
应松年教授在接受采访 资料图片
依法治国的重要标志 早知道应松年教授是行政法研究领域的专家，而且一直致力于“依法行政，建立法治政府”的研究。所以一见面，一个问题自然生成：依法治国与依法行政是什么关系？这两个口号与目标是同时提出的吗？
应松年教授说，依法治国当然包含很多方面，但很显然，依法行政是依法治国的关键。“依法行政，建设法治政府”能否见到成效，应该是依法治国能否实现的重要标志。所以，从这种意义上讲，依法治国的十年可以说就是依法行政实践的十年。
从时间上讲，“依法行政”的提出比依法治国的提出还要早一点。这一点我们可以从多年来的行政立法中看出来，行政诉讼法是1990年生效实施的，在这之后，1993年国务院就在政府工作报告中提出了要依法行政。多年来围绕这一目标，国务院做了很多工作。2004年国务院公布了《全面推进依法行政实施纲要》，使得依法行政被明确确定下来。该纲要的提出，可以说是依法治国的集中体现。
该纲要反映了中国依法行政实践的发展成果，对此前的经验进行了总结，明确规定了全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。特别值得指出的是，该纲要提出，要在十年左右的时间内把中国建成法治政府，很有紧迫感，有纲领有时间，因此可以说依法行政是纲领性的。
观念变化是最大成就 有了上面的介绍，记者很想知道十年来在行政法律领域取得了哪些成就和经验？
我认为最大的成就首先是观念上的，我们只要看看，现在起码所有的公务员和公民都有了这一方面的意识，这就是依法行政依法治国的基础。当然仍然需要逐步推进，逐步提高。法律意识的树立，观念上的变化，是推进依法行政最重要的条件。
在法律制度建设上，我们也迈出了很大的步伐。在立法方面，从当初行政诉讼法、国家赔偿法的制定实施到如今，我们已经建立起了政府行为过程中需一体遵循的共同规则，比如近些年来制定的行政处罚法、行政许可法，尚在酝酿阶段的行政强制法，以及正进行调研的行政程序法，再加上单行法规、各部门行事规则，这些作为政府行为共同规则的重要法规正逐步建立起来。正是通过立法和这些法律执行的实践，人们的法律意识得到了很大的提高，因为，法律实践本身就是依法治国的过程。
刚柔并济管理社会 应松年教授重视观念的变化，于是，记者想知道在依法治国、依法行政的目标指引下，我们的行政手段和理念发生了怎样的转变？
我想首先是“服务型政府”理念的提出。“服务型政府”要求政府是为人民群众、为市场、为社会服务的政府，把老百姓看成平等的主体，看成服务的对象。我曾在福建泉州开过一个工商行政管理系统全国性的经验交流和研讨会，当地工商部门的一些新做法令人印象深刻，他们在实践中深刻感觉到，除了市场监管等刚性的职责外，更为重要的一点就是要为其行政对象提供服务，帮助他们顺利地发展，而不是动辄罚款、制裁，一味搞刚性执法。这实际上就反映出重要理念的转变。最近北京城管系统也提出了好些条改革意见，总的意思都是说，老百姓有困难要帮助他，即使有违法行为，也要先劝导，进行疏导，使之改进，而不是一味处罚用强。
归结为一点，也就是柔性执法。我们的政府当然要管理社会，维护经济秩序、社会秩序，对待违法，法律明确规定当然是刚性的，但还要看具体的对象、具体的情况，比如对那些非故意的、初犯的，或者不明白的，就可以进行劝导和指导，采取“合作的、协商的执法方式”，多运用行政合同、行政指导等柔和的手段进行治理，以刚性手段为后盾，刚柔并进。
当然，这一点转变还远远不够，因为它实际上反映了民主发展的需要，“服务型政府”应当是整个政府工作的转型，将来一定要提出整个政府向这个方向转变，使“服务型政府”与和谐社会建设紧密联系起来。
让公众参与国家管理 在听教授讲述过程中，记者不由得想起近年来一个高频词———“听证”，便问教授，那像近些年来用得越来越多的听证等制度是不是也有行政理念转变的意义？
这也是我要强调的另外一点转变，那就是积极鼓励“公众参与”。你提及的听证制度，其实也是公众参与的形式和实现方式之一，从行政处罚法开始就得到了建立。目前已在价格、立法、许可等方面广泛地实行听证制度，发展很快。
“公众参与”是民主发展的需要，也是市场经济发展的需要，只要你留心，现在很多地方在进行决策、制定规章时，都在鼓励人民群众参加。就拿全国人大来说，我们的立法法就规定了座谈会、论证会、听证会等多种形态的公众参与形式。公众参与的实践近年来越来越多。事实证明，公众参与制度的发展，使得人民群众的意见和意愿，可以通过参与立法、参与决策程序的过程，以民主、科学的方式表达出来，实现对国家管理的参与。这实际上也是人民群众参与国家管理的重要形式。
与“参与”相联系的就是“公开”。“公开”是“参与”的前提。近几年，“公开”也发展很快，国务院最近就出台了信息公开条例，地方也出台了很多类似的法规，进行信息公开、政务公开。信息公开，政务公开，体现了政府对公众知情权的尊重。
可以这样说，公众参与及其具体制度建设、人事制度改革、放松管制，以及“服务型政府”的建设等，都是我国建设法治政府、依法治国以来新的发展，是建设法治国家的关键和重点。
解纠纷行政机关应有为 您认为，在依法行政、建设法治政府的过程中，我们还有哪些工作要做？这是记者准备的最后一个问题。
我们这些年在建设社会主义市场经济的过程中取得了巨大的成就。但单靠经济发展、靠市场不能解决所有问题，比如经济发展之后的贫富两级分化问题、社会保障问题、民生问题、垄断问题、环境问题等，我们要进一步做到不该管的交给市场，交给社会，该管的要切实管起来，例如现在比较突出住房、医疗、教育等问题。
另外，要切实化解社会矛盾。即使在和谐社会，也不可能无矛盾、无纠纷，关键是要建立一个比较好的法律机制，使矛盾得到较好解决，并促使源头上少产生纠纷。过去有个观点认为，矛盾解决仅仅是法院的问题，这是不对的，应该说，在解决社会矛盾的问题上，行政机关要承担起大部分任务来。比如在英国，一年由其行政裁判所解决的案件达80到120万宗之多；在美国，其行政听证制度、行政法官制度在诉讼程序前解决了绝大多数纠纷案件。
相比较而言，中国绝大多数矛盾都集中到了法院，行政机关和行政机关帮助解决矛盾的体系作用发挥不充分。虽然也有行政复议、行政裁决等制度，但其解决矛盾的案件数量远远不如诉讼案件多。因此，观念上要进行重大转变，那就是说，树立司法权威解决纠纷矛盾，行政机关也应该大有作为，要把矛盾解决看作行政机关的重要任务，行政机关也是解决纠纷的重要机构。
在观念转变的基础上，相应建立一个从调解、行政复议、行政裁决，到法院诉讼的完整纠纷解决法律机制，争取让所有的社会矛盾都有一套公正有效的法律渠道以解决应对，顺利解决各种纠纷。我想，这也是当前建设法治政府的重要内容。
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