周天勇:改革“持非税自重”

　　周天勇

    从一个学者的眼光看，目前中国的财政预算是不统一的，有预算内收入，有预算外的土地收入、社保基金收入、各部门掌握的收费和罚款，有国有企业未上交的巨额利润，还有央行实际上的货币发行收益，其中相当数量没有集中到预算内。

一些部门以这些资金为基础，或向下拨款，以示自己的权威，或持重资在政府中谋求部门位置和话语权，或成为其他不便在预算内支出的资金来源，甚至持重资而挟中央和国务院，包括各级党委和政府的决策。所以，一切公共收入和支出进入统一的预算，已经是国家统一行政和消除政治隐患的迫切要求。在《政府工作报告》中，温家宝总理也提出，要建立规范的政府非税收入体系。

　　中国目前存在一个数额庞大的非税收入。根据两会公布的数据，各级政府财政预算内收入规模2007年约为5.1 万亿元人民币，但当年各级政府实际收入规模要远大于此，除了接近5万亿的正规渠道税收收入，社会保障由于未纳入国家财政预算收入管理，去年的数据尚不清楚，但保守估计达8000亿元。

　　此外，据国土资源部相关数据推算，地方政府的卖地收入规模在1.2万亿元，政府各部门和行政事业性单位的收费罚款保守估计以年均20%增长计，去年的规模可能高达近1.7万亿元，大部分未纳入预算管理。

　　国有企业的利润14年以来大部分也没有交给财政而是企业自留。只有烟草行业向财政交了2000亿左右的利润。这些项合计起来，去年各级政府的实际收入至少达8.7万亿元，超出预算内收入3.6万亿元。这还不包括全国的矿权拍卖和彩票发行收入。

　　财政体制改革要维护公平正义，首要的就是要将各部门掌握的收入和支出统一为国家预算，防止部门持有重资而影响政治治理，并且切断随意设置机构、增加人员编制的预算外资金来源渠道。大规模的非税收入问题使得财政预算体制改革显得极为迫切。

　　进一步清理收费项目

　　目前相当一部分预算外收入没有进行收支两条线管理，而且预算外收费的增长速度很快，仅以一个经济不发达省份为例，1995年到2004年10年间，这个省行政事业性收费总额增长了5.1倍，同期财政增长3.5倍，远低于收费增长幅度。这成为群众对政府行政和执法强烈不满的一个突出问题。因此需要清理和废除一大批收费项目，较为突出的是，工商、质检、城管、交通行政、卫生防疫、保监和银监等执法部门，这些部门收费和利益相连，执法和收钱结合，并且严重影响创业和就业。对这些部门财政应当测算其行政公务需要，经费来源应当从部门收支两线改革为财政出钱供养，各部门先后进行改革，废除收费养人的体制。特别是要清理公安、交警、检察院和法院等部门以及两院的罚没、诉讼、费项等收费。

　　笔者认为,各部门应当只保留非常少量的行政性质执法的收费和罚款项目，收入全部进入国库，不进入部门预算的编制内容。同时，废除超收奖励和罚款分成体制，这些保留的少量的收费罚款项目，全额上交国库，与收费和罚款单位及公务员的利益无关。

　　为此，需要统计和调查目前各级机构，特别是基层机构，到底有多少预算缺口，多大程度上是靠收费和罚款维持的。对收费供养的这些机构，或由财政预算补足经费，或者撤销、精简其机构。比如说，增加对社会治安和其他社会管理的支出比例，特别是保证必要的行政、执法、司法、行政事业经费，不要让他们去收费和罚款来供养自己。笔者建议，国家发改委的物价部门制定10年时间清理和改革政府各部门，包括两院收费和罚款项目的规划；财政调整预算，用税收增收的部分逐步替补分阶段、分部门废除收支两条线出现的资金缺口；人大尽快起草、商讨政府收费法，并依法对政府各部门的收费和罚款项目进行清理，认定少量保留的收费，政府各部门再进行收费和罚款必须经过人大审查和批准。

　　社保基金费改税

　　在许多现代国家中，社会保障税收一是强制征收，二是属于中央税收，三是为中央财政转移支付的重要内容。其原由在于由中央来征收和管理社会保障可获得民心，这也是国家统一和安全的民意基础。未来，按照负责事务范围不同，中央、省、市(县)三级政权，势必还要划定各自独立的税种。中央政府收入将以社会保障税为主。因此，需要对目前的社会保障基金征收和管理办法进行改革。

　　长远来看，社会保障各项基金应当逐步过渡并设置为中央税种，个人账户为强制代收并为个人储蓄。社会保障税是中央解决各地发展差距，实现共同富裕的重要方式，应尽快实现全国统筹。这样，社会保障税和个人账户储蓄由劳动社会保障部门征缴改为国税部门代征和代收，个人账户可以全国范围内划转，但强制储蓄。

　　由于中国现代社会保障体系的建设起步较晚，社会保障资金动态缺口较大，社会保障又事关人民生活安定和国家安全，因此，有必要编制社会保障收支预算，进行人大层面的关注和监督。

　　另外，不论是独立的国有资本金预算，还是纳入国家预算的国有资产预算，其向社保基金等划转的国有资产收益，都应当先进入国家预算收入，再进行国家预算的支出。

　　改革卖地财政

　　卖地财政推高地价和房价，侵蚀农民和城镇购房居民的利益。改革开放以来，低价征用制度，从农民手中转移的利益大约在15万亿人民币左右，而卖地补偿给农民的不到其中的5%。农民的土地财富，转变成了城市化和现代化的高楼大厦、公园广场、企业厂房、铁路公路、水库电站等，但是，许多农村的农民却因征地而致贫，形成4000万失地、失保和失业农民。

　　最重要的是改革土地征用制度，明晰农民对农村集体土地应有的权利，取消非公益用地向农民强制征地的方式。

　　那么，政府有关土地的收入从哪里来呢？一是征收土地长期使用权交易增值税。无论是企业长期使用的国有土地，还是农民使用的集体土地，如果出让，在土地交易所集中挂拍交易，政府在交易过程中收取土地交易增值税。

　　二是土地使用税。即用地法人对其所占有长期使用权的土地，按照面积和区域级差，每年或者每月向政府交纳一定水平的税收。

　　三是对企业、行政、事业和社团等法人，对城乡自然人，按照所拥有房产的价值，征收一定水平的房产税。对于居民，考虑中国以往纳税的习惯，可对一定基本面积以上的部分征税，并顾及中国人口众多和土地稀缺的国情，对超面积的房产实行阶梯式累进征税，从而抑制房产投机和土地资源的浪费。

　　四是对拥有土地长期使用权的占有者，如果其按照年月分期出租土地，或者将土地入股于企业，则按照出租和入股的所得，征收土地资产收益所得税。

　　在逐步理顺到三级政权和三级财政的基础上，有关土地的各种税收的大部分还是应当留给地方使用，中央财政考虑集中一小部分，用于中央财政向失地农民的转移社保支出，以及用于未来农民工进入城市及农村养老社保资金的缺口。只有这样，才能使地方有关土地的财政可持续化，并且避免投资规模过大、土地浪费使用和房地价格过高的种种问题，并防止有关财政和资源危机的爆发。

　　中央和地方的财政分配

　　中国地方财政的问题是，地方负责事务的范围与地方的财权及上级的转移支付不对应，结果事务所需要的财政能力与支出缺口很大，造成地方政府较大规模的显性、隐性债务，也造成地方政府提供公共服务和产品的严重不足，甚至造成地方政府想方设法税外收费和出卖土地的格局。

　　对于如何确定中央财政和地方财政各自在国家财政中的比例，目前地方上的意见是，适当降低中央财政占全国财政收入的比重。中央财政和地方财政在全国财政收入中所占比重，以各占50%为宜，或中央财政所占比重低于此数，地方财政所占比重高于此数，这样的分配比例，既可以保证中央政府的宏观调控能力，又可充分发挥地方政府的积极性，使地方增加的财力用于解决基层财政困难。

　　在立法层面，要加快预算法的修改进程，并与预算改革方案相协调，要加快转移支付立法、政府部门收费许可法、社会保障预算法、国有资产预算法、公共建设项目预算法等具体法律的起草、讨论和颁布。预算法等要与会计法、审计法、刑法进行衔接和配套，使其成为能真正实施和违法后能追究责任的法律。

　　(作者为中共中央党校研究室副主任，本文由章剑锋采访整理)