浙江省平阳县将社会稳定进行量化，设计出社会稳定风险评估制度，通过做减法的方法，扭转了几十年来对不稳定事件处理的传统做法——由被动处置转变为主动预防。但也有企业发出质疑的声音：风险评估是行政行为，企业合同是法律行为，不能以权代法，行政干预企业。
清明时节，浙江省温州市平阳县山门镇悦来村一片繁忙。赶在夏天雨季之前，村民们正在怀溪流域修建防洪堤。
这条防洪堤悦来村酝酿了20年才得以修建，悦来村村支书感慨道：“幸亏搞了风险评估，否则非出大事不可！”
村支书所称的风险评估，是指平阳县实施的社会稳定风险评估制度。去年12月，这条防洪堤经风险评估后一度被叫停，直到一个月后风险化解了，才恢复施工。
这项制度自去年8月试运行以来，平阳县共有21起重大事项进行了稳定风险评估，其中一半因存在重大不稳定因素，被暂缓执行。
不仅仅是防洪堤，涉及到城市建设、污染治理这些跟老百姓切身利益相关的事，在平阳县不再由政府说了算，还得征得老百姓同意才行。
有关专家认为，社会稳定风险评估制度，体现了政府对民意的尊重，符合现代行政的理念，但应注意与依法行政的结合。
由被动处置到主动预防 山门镇悦来村修建防洪堤一直遭到怀溪对岸的永安村的强烈反对。这条溪宽120米，将两村分隔南北两岸。
但每年大雨引发的山洪不仅威胁悦来村，也令永安村苦不堪言。去年12月，水利部门设计了一套方案，让悦来村按照方案修建防洪堤。
但方案遭到永安村强烈反对：按照新的方案，经过他们村的水少了，林地也遭到破坏，更重要的是悦来村修防洪堤会导致洪水向永安村倾泄。
两个村针锋相对，如果像以往那样强行施工，很可能会引发群体性斗殴事件。这个时候稳定风险评估制度就派上了用场。
由山门镇党委、政府牵头，会同水利部门，首先责令悦来村暂停施工。接着，有关乡镇部门领导、人大代表、村民代表坐在一起，开稳定风险评估分析会，将不稳定因素一一列出，逐一评估，找出解决之道。
评估方案认为，防洪堤必须建而且两村都要建，水利部门给悦来村的政策永安村也同等享受，同时由于悦来村先建防洪堤给永安村带来的影响，悦来村应给永安村一定的补偿。
对这一评估方案，两村都乐于接受。防洪堤建设工程顺利启动，一场酝酿中的械斗烟消云散。
平阳县委维护稳定办公室主任施一君说，平阳是个欠发达县，这几年加大力度招商引资，工业建设、土地征用、环境保护的矛盾突出。“以前都是工程上马后引发了突发事件，政府去处理协调，疲于应付。很多时候，项目受阻，企业进不了场。”
有两个事件的发生，催生了社会稳定风险评估制度的出台。
平阳县水头镇有个制革基地，有1000多家企业、3000多个转鼓，污染严重，被列为浙江省十大污染整治点之一。平阳县实施大规模削减，到今年1月，企业削减到36家，转鼓削减至469个，污染排放通过省级达标验收。
另一件事是国有企业平化厂的改制风波。由于铁路建设涉及平化厂的厂房土地征用，部分下岗职工不满8年前的企业改制，阻挠征用。县工作组进驻企业后，及时化解了这场风波。
这两件事情的圆满解决都得益于社会稳定风险评估的实施。水头镇党委政府在制革基地整治中，将突出问题列出30多个进行风险评估，逐一化解。县工作组对平化厂出现的4个集中问题进行风险评估，一一解决。最终形成两个风险评估报告提交给县委县政府。
“这两件事，使县里尝到了风险评估的甜头，对维稳工作，县领导的观念也真正开始由被动处置到主动预防的转变。”施一君说。
执行不力的领导将被撤职 社会稳定风险评估涉及面很广，涵盖经济和社会事业发展的重大决策、重大政策、重大工程项目以及社会就业、企业排污等民生利益问题和其他重大事项，也包括城镇建设、安置拆迁、土地征用、农田整理、污染治理、兴修水利、工程进场等建设项目。
该制度规定，项目工程实施单位或乡镇负责提出风险评估申请，由主管部门或乡镇评估；村里项目由村委会向乡镇提出申请，由乡镇评估。主管部门或乡镇评估后编制评估报告。
项目实施前，由当地政府牵头，主管部门配合召开稳定分析评估会。相关领导、人大代表、政协委员、群众代表等约一二十人参加，按“五步法”评估。第一步调查研究，掌握涉及群众切身利益、环保、社会治安等方面问题，重点研究是否可行；.第二步掌握信息，及时了解群众对重大事项建设的态度，收集动态，重点是群众的反映；第三步分析预测，找出项目推进时可能出现的阻挠、冲突等事件，重点是排查隐患；第四步风险评估，对可能出现影响社会稳定的矛盾和群体性事件进行逐项风险评估，研究出预防对策，重点是避开风险；第五步，结论审定，编制稳定风险评估报告，重点是得出执行、不执行、暂缓执行以及如何执行的结论，每名代表都要在报告上签字。
“评估报告必须有结论，是可以执行，或暂缓执行，不能模棱两可。”
评估报告报送到县委县政府和县“维稳办”，主管部门和乡镇根据县维稳办的审核意见后才能实施。
社会稳定风险评估制度的实施，由县维稳工作领导小组进行全程监督。施一君领导的县维稳办是县维稳工作领导小组下设的办公室，有6名成员，也是目前为止浙江省县级维稳办人员最多的单位。
县维稳办将一年所有的工程项目排列出来，按省、市、县级分类，然后分别发函给项目实施地督促风险评估。对一些重大项目的风险评估，县维稳办直接派人指导。若发现失责，由县维稳办牵头，与纪委、监察、组织部一起调查，然后将调查结果上报县委，按照《浙江省预防处置群体性事件领导责任制及责任追究制暂行规定》处理。风险评估还被列为各乡镇平安创建工作考核和年终综合目标考核内容。
去年下半年，平阳县有两个乡镇部门因为没有对重大工程项目进行风险评估，引发了重大纠纷，结果被责任追究和考核不合格。
施一君表示，今年平阳县将加大处罚力度，将责任追究到人，和干部考核挂钩。重大项目的责任单位如果对稳定风险评估执行不力，一旦引发了重大纠纷，单位的主管领导、分管领导将被处以通报批评甚至撤职等处罚。
今年3月18日，平阳县维护稳定工作领导小组下发文件，强调谁主管谁负责评估责任，承担评估、报告、化解、处置等实施步骤。重大决策、重大政策、重大项目、重大改革等未经社会稳定风险评估，一律不能擅自组织实施，引起的不稳定后果，将追究领导责任。
民意可以否决政府重大决策 “城市怎么建设、污染怎么治理，这些跟老百姓切身利益相关的事，在平阳县不再由政府说了算，还得老百姓同意才行。”施一君说。
去年年初，平阳县委县政府准备将数百家电镀企业落户在平阳县万全轻工基地，该基地涉及两个镇3个行政村，但这一规划遭到村民的反对。
去年8月，万全轻工基地所在的乡镇党委政府组织社会稳定风险评估。评估出3个不稳定因素：污染排放有技术上问题、空气中的污染无法排除、周边的群众强烈反对。评估报告的结论是不易在此设立电镀园区。
在拿到这个评估报告后，平阳县政府马上邀请了省、市专家对规划进行重新会审论证，结论也是污染无法排除，平阳县政府决定取消在万全轻工基地设电镀园区。
“想不到民意的否决对县政府的重大决策竟起决定作用，这在以前是不可想象的。”平阳县一位人大代表感慨道。
事实上，制度的效应在实践中已初步显现。
平阳县鳌江镇墨城临港工业园区重点发展不锈钢产业，首期5家企业将要进场时，3月26日，鳌江镇重大事项社会稳定风险评估领导小组举行评估。评估会上，村负责人、村民代表、人大代表和政协委员排出了劳动力安置和生活保障、环境污染、社会治安等4项社会不稳定因素，镇领导、环保、国土部门、派出所等当场逐一拿出解决方案。最终评估报告认定5家企业可以进场。
4月1日，5家企业顺利进场。“这在以前从未有过的，风险评估把我们从疲于奔命的纠纷事后处置中解脱出来。”参与这次评估的鳌江镇副书记郑胜寿说。他曾多次往返在企业进场受阻的现场，被围攻。
去年8月以来，平阳县共有21个重大项目建设实施了社会稳定风险评估，其中有12个因没有进行风险评估被暂缓执行。切实起到了预测、提示、规避和化解稳定风险的效果。
在施一君看来，“社会稳定”完全可以量化，风险评估就是一个量化过程，通过做减法，将一个个不稳定因素化减，最终为零，从而实现社会和谐稳定。
“也就是由被动处置转变到主动预防，对存在或潜伏的稳定隐患心中有数，主动将其降低到社会可承受的范围，可以有效防止因出决策、定政策、进项目失误而导致社会不稳定。”
是否民意抗衡法律？ 施一君坦承，这项制度的实施时间较短，还在摸索阶段，尚有许多不完善的地方，操作细节上还有待明确。
评估制度规定，遇到敏感时期、重大政治活动时期，项目一律延迟进场。从而首当其冲的矛盾是如何处理好发展和稳定的关系。搞风险评估，发展的速度可能会慢下来，而且至今确有12个项目被暂缓。
这项制度也引起了一些争议。有企业认为，企业严格按合同办事，在合同规定的期限内进场施工作业，但政府却以评估报告通不过为由勒令暂缓或停工。风险评估是行政行为，企业合同是法律行为，不能以权代法，行政干预企业。
对此，施一君认为，政府搞风险评估就是为了让企业更加顺利地进场和生产，减少企业的麻烦。如果企业进场和生产时发生冲突和矛盾，反而会使工期拖延得更长，最终还得依靠政府解决。另一方面，企业合同也有发生意外或不可抗力的条款，突发的不稳定因素就是意外或不可抗力条款，所以政府搞风险评估与企业履行合同并不矛盾。
“事实上，这项制度实行以来，并没有一家企业为此与政府发生冲突。”虽然如此，施一君对这项制度如何加强执行的力度也有隐忧，“目前为此，还没有个人受到责任追究，今年一定要有突破，要起到惩戒和示范作用。”
浙江求直律师事务所律师王义评价道：社会稳定风险评估制度，体现了政府尊重民意的态度，符合现代行政的理念，是该制度最值得称赞的地方。但应当注意与依法行政的结合，使制度的执行符合法律框架。第一，尊重民意不违反程序。法律本来就是民意的体现，不能将局部民意绝对化，防止以民意抗衡法律，否则容易将民主演变成“多数人的暴政”；第二，防止法外增设行政许可项目或条件。以社会稳定风险评估决定项目上马或“落马”，应当注意与行政许可法相衔接。行政许可法规定了部分行政许可的听证程序，前提是法律有规定，或者是涉及公共利益的重大行政许可事项，另外行政许可项目必须有法律明确规定，不可随意增加。
平阳社会稳定风险评估制度受到温州市政法委的充分肯定，温州市政法委负责人说，这项制度的实施，从源头上有效预防和解决了社会不稳定问题的发生。一个很明显的成效就是，群体性事件少了。去年第一季度平阳发生群体性事件9起，而今年同期只有两起。温州市政法委近期打算，将这一成功经验在全市推广。(记者孔令泉） (来源：民主与法制时报)
(责任编辑：黄芳)
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