湖南矛盾纠纷逐年锐减的背后(图)

　　本报长沙4月16日电 记者孙春英赵文明湖南省90%以上的一般性矛盾纠纷在基层得到有效化解。记者近日从湖南有关方面获悉这一数字并得知，这缘于该省推行了“三调联动”机制。

　　据介绍，2005年初，湖南省提出了人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”化解社会矛盾的思路，并在湘潭等地开展试点工作。2006年7月，“三调联动”工作网络在湖南的省、市、县三层全面铺开。如今，湖南各地公安派出所都设立了人民调解工作室或警司连调室；全省各乡镇、街道都设立了矛盾纠纷调处中心；人民法院也基本形成了诉前调解和诉中委托调解等多种工作模式。

　　中央综治委和司法部评价此模式为“湖南模式”。　　湖南矛盾纠纷逐年锐减的背后

　　新闻延伸

　　本报记者 孙春英 赵文明

　　“湖南全省矛盾纠纷发生总数每年以7至8个百分点的比例递减，90%以上的一般矛盾纠纷在基层得到有效化解。”湖南省委常委、省委政法委书记李江披露了这样一组数据。

　　和数据相匹配的是“双下降”———湖南法院受理的民事案件大幅下降，涉法涉诉上访总量及越级访、重复访下降。

　　矛盾不会无缘无故自行化解。那么，巨变背后原因是什么？本报记者为此在湖南进行了一番探寻，接受采访的人几乎给出了同样的答案———是因为“三调联动”。

　　“三调联动”，字面上的解释就是“人民调解、行政调解、司法调解相结合”———一个太工作化的词汇，似乎显得有些无味。然而，随着采访的深入，记者逐渐品出了这个词汇的味道。

　　背景

　　110接警75%是非警务案件大多数信访本可在基层解决

　　长沙市公安局开福分局曾做过一项统计，所辖派出所平均每月110接警300多起，其中75%是非警务案件，而且非警务案件中绝大多数是一般的民间纠纷。

　　“这些本来可以通过人民调解解决的民间纠纷大量流入派出所，既加重了派出所的工作压力，使有限的警力受到牵制，又不利于纠纷的及时解决。这一度是基层民警的一块心病。”派出所的一位民警对记者说。

　　“社会稳定有信访、调解、法治三个平衡器，但现在信访事件应接不暇，其中80%以上的信访是有道理的，而且这些信访中80%的问题是能在基层解决的。目前社会上出现了一个怪现象，就是信"访"不信"法"。很多人以为，到信访部门去的人越多，事情闹得越大，领导就越会重视。”湖南省某法院法官刘晓芬认为，化解这些矛盾要靠基层的人民调解员，要让他们起到扁担平衡力量的作用。

　　李江也认为，化解社会矛盾纠纷的任务应该主要靠基层组织的调解手段解决，而要使调解成为解决矛盾纠纷的首要选择，必须推动人民调解、行政调解、司法调解的对接联动，使调解工作达到便捷、经济和权利可实现的要求。

　　“三调联动”化解社会矛盾的思路，就在这样的背景下产生了。

　　试点

　　“三调联动”大调解格局调出“皆大欢喜”的效果

　　一项新机制是否符合现实的要求，必须接受检验。2005年初，湖南省在湘潭市、攸县、郴州市北湖区开展了“三调联动”试点工作。

　　北湖区是郴州市政治、经济、文化中心，辖4个街道，14个乡镇，其中有13个乡镇是边界乡镇。由于这里矿山、林地、水利资源丰富，早几年，围绕这些资源权属的边界纠纷经常发生。矛盾纠纷发生后，仅有司法、公安单个部门前去处理，且大多是单兵作战。2005年，北湖区被郴州市委、市政府列为重点整治地区。

　　面对严峻形势，北湖区的决策者们在省里的支持下开始探索建立人民调解、行政调解、司法调解相对接的大调解工作体系。区委、区政府专门成立了北湖区矛盾纠纷调处工作领导小组，成员为区司法局、法院、国土资源局、林业局等23个单位的主要领导，办公室设在了司法局。

　　2007年4月，北湖区恒顺幼儿园一纸诉状将北湖区图书馆推上了被告席。原来，幼儿园租赁了图书馆的一片土地尚未到期，可图书馆却单方提前取消了幼儿园的土地使用租赁权，幼儿园要求图书馆赔偿各种损失共计360万元。北湖区人民法院立案后，认为此案可以通过内部协商解决，于是告知区司法局介入。拿到了案卷后，区司法局确认北湖区图书馆违反了合同，经过几个回合的协商，双方达成协议，图书馆赔偿幼儿园经济损失104万元，同时收回那片土地的使用权。

　　“人民调解使我很快拿到了赔偿款，解除了法院判决后执行难的后顾之忧。”幼儿园曹园长对人民调解结果表示满意。北湖区图书馆也认为，人民调解为他们减轻了诉累。结果是皆大欢喜。

　　据统计，实施“三调联动”以来，北湖区已成功调解各类矛盾纠纷430起，有效制止群体性事件7起，化解民转刑案件35起。

　　北湖区矛盾纠纷调处工作领导小组负责人说：“"三调联动"的大调解工作体系，使维护社会稳定的这项基础性工作实现了资源、人员、工作的有效对接。”

　　推行

　　人民调解进驻公检法小是小非化解在基层

　　试点的成功带动了“三调联动”在湖南的全面推行。

　　2006年7月，湖南省、市、县层层建立了“三调联动”领导机构和工作网络。

　　2007年3月，湖南省综治委联合省高院、省检察院、省公安厅、省司法厅联合制定下发了《关于进一步加强人民调解、司法调解、行政调解衔接联动工作的实施意见》。

　　现在，湖南各地公安派出所都设立了人民调解工作室或警司连调室；全省各乡镇、街道都设立了矛盾纠纷调处中心；人民法院也基本形成了诉前调解和诉中委托调解等多种工作模式。

　　“我的同学肖某是一时糊涂偷了我的东西，现在他已经将钱物归还，并向我道了歉。希望检察机关能给他改过自新的机会。”在长沙市岳麓区人民检察院的“调解庭”上，朱某诚恳地向调解员求情，最后检察机关决定对肖某不起诉。这是岳麓区检察院设立人民调解室实现刑事和解与人民调解工作对接的一个生动事例。

　　今年4月8日，长沙市岳麓区人民调解委员会驻区检察院人民调解室正式挂牌。这种将人民调解引入刑事和解并驻检察院办理的模式，在全省尚属首次出现。

　　岳麓区检察院检察官向记者介绍，每年，在该院审查的案件中，有相当部分案件涉及到青少年犯罪。这些案件的犯罪嫌疑人许多系初犯、偶犯或因一念之差走上犯罪道路，且犯罪性质较为轻微。本着教育挽救和化解矛盾的目的，区检察院按照宽严相济的刑事政策精神，在依法和当事人自愿的基础上，将这类案件纳入刑事和解范围。今年，检察院大胆创新，又将人民调解引入了刑事和解。

　　根据岳麓区检察院与区司法局达成的协议，检察院公诉科在审查起诉过程中，对符合条件的刑事案件，经征得双方当事人同意，即可将民事赔偿部分转入人民调解室进行调解。人民调解员充分发挥经验丰富、工作耐心细致热情的优势，促成双方达成协议与谅解，督促犯罪嫌疑人真诚悔过，向被害人赔礼道歉。检察院则根据犯罪嫌疑人的认罪态度、赔偿情况及与被害人是否达成谅解等情况，依法对犯罪嫌疑人从轻处理。

　　“三调联动”的推行，也给法院减轻了办案的负担。

　　据了解，近年来，随着长沙城区不断拓展，地处湘江以西的岳麓区面临着大开发、大拆迁，各种利益冲突越来越多，区法院的立案数几乎以每年上千件的数量递增，压力越来越大。人民调解室进驻法院后，大量的一般民事纠纷得到有效的解决，法官办案的压力得以减轻。

　　记者从湖南省高级法院获悉，“三调联动”推行后，全省法院受理的民事案件大幅下降，人民调解协议的履行率上升，涉法涉诉上访总量及越级访、重复访下降。

　　数据显示，2007年，湖南全省法院系统受理的一、二审案件调解率分别达到了36.5%和20%，同比增加3.3和7.4个百分点；2007年以来，因城镇房屋拆迁引发的到省上访人次同比下降18.47%，越级上访同比下降43.6%。

　　“以前百姓遇到纠纷常常是直奔法院，而且一条路走到头。人民调解室进驻公检法机关后，为群众提供了一条解决矛盾纠纷的新渠道。”长沙市岳麓区政法委负责人对此感触很深，他说，“一场官司三代仇，其实老百姓也不愿意上法院，"三调联动"推出后，小是小非在基层就解决了。”

　　评价

　　化解矛盾的最佳方式但不能只追求调解率

　　湖南省委政法委综治办工作人员告诉记者，在化解矛盾纠纷的同时，湖南各地还将“三调联动”用在了防范和处置群体性事件中，通过“三调联动”办公室协调组织有关部门现场、即时解决可能诱发群体性事件的紧急问题。

　　2006年的一天，湖南省郴州市月峰村村民到村边界地砍伐30年前种下的杉树林，遭到邻近芦村百名村民的阻拦。双方矛盾不断升级，郴州市北湖区“三调联动”中心得知消息后，迅速组织职能部门及乡镇干部、村民代表赶到现场，稳住了局面。接着，矛盾调处中心发挥“人熟地熟社情熟”的优势，由村里的大爷大妈担任人民调解员，经过一个月的劝解，让双方达成了协议。

　　据有关人士介绍，“三调联动”还带来了“三个转变”：由各部门单打独斗转变为综治牵头、司法行政部门主办、各部门共同参与的大调解工作格局；由单一化解一般性矛盾纠纷转变为既调处一般性矛盾纠纷又化解群体性事件；由坐等上门调解转变为积极主动登门化解矛盾纠纷。

　　据统计，2007年4月以来，湖南省共排查各类矛盾纠纷165674起，调处矛盾纠纷总数达181907起，调处成功179907起，调处成功率98%，为国家、集体、个人预防和挽回经济损失4亿多元。

　　“化解矛盾的方式可以划分为私力救济和公力救济。在现阶段，私力救济往往表现为借助自身力量或非政府力量的以牙还牙；公力救济表现为以国家强制力为后盾的判决、仲裁、裁决等。私力救济尽管很直接，效率高，但必然造成社会的失范和无序；公力救济很规范，能够解决合法性问题，但往往成本较高，并在解决合理性问题上有时乏力。”湖南省委常委、省委政法委书记李江说，“介于两者之间的调解能够结合两者的优势、规避两者的不足，既体现合理性，又体现合法性。”

　　中央政法委宣传教育指导室副主任李宝柱评价说：“"三调联动"机制给人提供了一个解决问题的出口，相对于法律，调解显得更富于温情，有助于帮助人实现内心平衡，更适应中国人的传统心理。人民调解员对当事人晓之以理、动之以情，实际上起到了道德教化和法制教育的双重作用。”

　　湖南省司法厅厅长夏国佳认为，“三调联动”机制形成了解决矛盾纠纷的整体合力，增强了化解矛盾纠纷的针对性。推进“三调联动”工作机制，既可体现司法调解的专业性、规范性以及以国家强制力作保障的优势，又可使人民调解简捷、及时、经济。

　　“三调联动”新机制推行后，给湖南省的政法综治工作带来了新的气象。对这一新机制，有关专家也提出了一些良好的建议。

　　“要防止和克服"重调解、轻取证"的倾向，同时，调解矛盾纠纷，必须严格依据国家法律、法规和政策进行，不能无原则地调和，片面追求调解率。”湖南大学法学院教授唐超华说，在调解过程中，要引导当事人遵循公序良俗，启发当事人自觉达成和解。必须充分尊重当事人的意愿，绝不能利用公共权力压制当事人接受调解。对于违背当事人意愿、损害当事人利益的调解结果要坚决依法予以纠正。

　　本报长沙4月16日电

　　记者手记

　　法治社会要求司法树立起权威，要求公民具备良好的权利意识和法律意识。人们从“无讼”、“厌讼”转而相信和亲近诉讼，是法治进步的一种表现。但是，在肯定诉讼率上升的同时，还要防止出现另一种极端现象，即把诉讼当作是现代社会惟一的纠纷解决机制，而忽视了其他解决方式的重要作用。

　　良好的法治秩序不能仅仅依靠单一的司法手段来达到，只有综合运用各种纠纷解决手段，才能使整个国家达到法治状态。相对而言，调解无疑是化解矛盾的最佳方式。而“三调联动”机制更高一层，既弥补了人民调解、司法调解、行政调解单打独斗各自为政的缺陷，又结合了三者的优势，可以说真正发挥了“小调解促进大和谐”的作用。湖南这一化解矛盾的新机制，值得各地借鉴。