北京保障性住房悬疑 供地与房屋建设不成比例

　　北京保障性住房供地悬疑

　　本刊记者 章剑锋 发自北京

　　某种程度上，统计数据也许有助于安抚北京市广大居民在住房问题上抱有的焦虑情绪。

　　官方的一份中期土地规划显示，从2007年到2010年，北京市会供应860公顷土地用于经济适用房和廉租房建设。

从年度土地供应进度来看，北京市有可能超额兑现上述承诺。不久前，国土资源局方面应询告诉本刊记者，2007年该市用于廉租住房和经济适用住房建设的用地实际供应451公顷。这一数量是原年度供地计划指标的两倍之多——北京市去年计划用于保障住房建设的土地供给为220公顷。

　　这令很多人找回信心。首位倡导合作建房的北京民间人士于凌罡较为肯定地告诉记者，据他所能预知，自今年始，保障性住房和政策性住房的供给比例会越来越大。他说，以前都是被“忽悠”的那些决策，现在刚开始落实，一切都需要时间。

　　目前还不清楚这种信心能被维持多久，因为许多看起来极其抽象的书面数据仍需要做进一步观察。根据过去多数年份的经验，一些担忧随时可能浮现，即这些土地供应数据是否属实？在进入具体的房屋建设环节后，又能否全部形成有效供给，而不被明里暗里打上一些折扣？这都是值得深究的问题。

　　供地不少、房子不多

　　事实上，考察官方提供的数据能够发现，近3年北京市的保障住房用地都是实现年度超额供应的。2005年开始，北京市采取了向社会公开年度供地计划政策。当年该市土地供应计划中经济适用房建设用地是200公顷，实际供应近300公顷，与年初计划数相比完成了148%；2006年，北京市全年经济适用房用地供给532公顷（含享受经济适用房政策保障性住房），完成年初供地计划300公顷的170%。

　　但是，想要弄清楚北京市保障住房用地的利用效率，无疑是一件困难的事情。记者通过不同渠道获得的诸多信息，不同程度昭示，北京市历年保障住房土地供应与房屋实际产出是不成比例的。

　　北京市社会科学院编制的2007年度蓝皮书报告显示，自1998年保障住房政策被确定为住房市场化改革的基调伊始，北京市即着手经济适用房建设。1998年至2004年，北京市累计建成经济适用房约1411.8万平方米。此份小范围公开的数据由北京市房地产协会学术专业委员会课题组负责调研得出，课题组在报告中详细列明了这些年份里经济适用房的具体施、竣工面积。

　　在未能提供北京市于最早年份里经济适用房的确切供地数量这一前提下，报告披露，1998年北京市经济适用房施工面积为246.3万平方米，竣工面积为28.6万平方米，此后一直到2004年，历年的施工和竣工面积分别为1999年的401.1万平方米、122.9万平方米；2000年的324.9万平方米、176万平方米；2001年的584.7万平方米、234.3万平方米；2002年的660.2万平方米、228.4 万平方米 ；2003年的802.5万平方米、322.8 万平方米 ；2004年的793.2 万平方米、298.8万平方米。

　　蓝皮书内未提及2005年、2006年和2007年经济适用房的施、竣工面积，但北京市统计局的数据显示，这3年内全市经济适用房施、竣工面积分别为783.4 万平方米、325.6 万平方米；806.5万平方米、323万平方米；710.5万平方米、237.2万平方米。统计提示，最近3年间，北京市经济适用房的竣工面积正逐年同比下降。从这些数据来看，北京市经济适用房的实际供应增长要远小于土地的供给增长。

　　北京房地产业界人士杨少锋对记者说，房地产项目从拿地、立项到施工、建成，有一个漫长的过程。一般而言，一个项目由拿地到正式开工需要10个月时间，施工过程平均也需10多个月，此外还涉及分期分批建设的问题，项目耗时两年时间是很普遍的。

　　负责北京市社科院蓝皮书中房地产一章调研写作的北京市房协学术委员会委员蔡金水告诉记者，这种情况由多个“不积极性”因素导致。其一是向来以卖地生财的地方政府拨地不积极；其二是追求利润最大化的开发商建设不积极；其三是经济适用房一般都被建设在偏僻地带，早年更多属荒凉区域，购买者也不甚积极；其四是项目规划部门不积极，有些项目规划总处于变更状态，迟迟不能确定。

　　蔡金水曾任北京市房地系统的主管官员，他说，这些不利因素致使经济适用房领域出现“供地不少、房子不多”的怪现象。

　　被削弱的建设比例

　　当然，简单地将北京市历年来经济适用房的施工面积与竣工面积作比较，并不能完全再现“供地不少、房子不多”的供给事实。一些分析师告诉记者，上一年度划拨的土地不可能在当年就被全部利用、建设完毕，一个年度内划拨出去的土地可能会由于种种原因被搁置到下一年度开发，成为下一年度的新开工面积进入当年统计。这样逐年推移累进，很难确知用于经济适用房建设的土地存量究竟是多少，实际又被利用了多少。

　　记者同样无法确认这一点。不过，北京市建设委员会方面应询告诉记者，经济适用房项目除建设用地通过划拨取得、销售价格由政府核定、行政事业性收费享受政府优惠，以及后期只能销售或出租给符合条件的低收入家庭等与商品房有所不同外，保障性住房项目与商品房项目的开发流程基本相同，均需要办理立项、规划、土地、建设等方面的手续。据此分析，人们仍然可以从后续立项、规划等环节了解土地供给与房屋实际产出的具体情况。

　　北京市规划委员会的规划数据库显示，1998年到2008年的10年时间，北京一共拨出23幅土地用于经济适用房建设，廉租房建设用地则只有2幅，这些地块分别获得了相应的建设用地规划许可证。在开工建设之前，这些分期、分批和分阶段开发的地块还需要分期、分批次获得出自规划委员会的建设工程规划许可证。

　　然而，具体到建设工程规划许可层面，记者发现，从1998年至今10年间，北京市一共分153个批次发出总计44个建设项目工程规划许可证（包括房屋本身、以及相应的项目配套工程建设许可），廉租房为6个批次4个建设项目工程许可证。值得注意的是，在这些建设项目工程许可中，需要剔除军队系统、中直机关单位、其他体制内单位的经济适用房建设项目总计27个（这些项目建成后均在单位内部定向分配，不进入市场），还需要剔除同一地块中用于规划学校、地下车库这样的单独项目许可。最终真正获得建设项目工程许可证、又可用于市场交易的经济适用房项目少于17个。

　　北京房地产从业人士杨少锋说，在2007年前，经济适用房建设是一直被削弱的，比例非常之小。这位人士表示，关于这方面的数据，没有办法用百分比来界定和衡量。

　　透过北京市规划委员会的规划信息以及北京市建委实时监控的销售信息来看，过去10年间，北京市的经济适用房建设新开工项目、新销售房屋有很多是建立在多年以前的旧地块基础上的。有些旧地块的房屋产出异常缓慢，比如回龙观、定福家园、天通苑等经济适用房地块，这一批分别自1998年、1999年和2004年取得规划的地块，直到最近两年里仍有房屋被批准销售，建设周期之长，可见一斑。

　　土地的无效供应

　　国土部门每年度完成甚至超额完成的供地指标，不一定都能够如预期那样快速转化成房屋建设，这几乎可以肯定。关于这个问题，看看相关方面给出的解释就清楚了。

　　北京市国土资源局方面告诉记者，该市年度土地供应计划由国土局和市发改委共同编制和实施。土地供应计划完成量是指各类土地实际供应的面积，具体到住宅用地包含两部分：一部分是通过划拨方式供应的廉租住房和经济适用住房内用地，土地供应是以核发划拨决定为准；另一部分是包括“两限普通商品房”在内的通过出让方式供应的商品房用地，土地供应是以地块实际成交为准。

　　一位供职于国土资源系统的资深人士向记者解释，国土部门通常所谓的完成供地指标，在商品房用地方面，通常是指将全部计划数量的商品房用地都拍给开发商了，而不一定建成房屋；在保障住房用地方面，是指已将全部计划中的保障住房用地都划拨出去了，并不一定意味着已经进入项目立项规划。据此分析，完成供地计划指标并不能够与全部实现房屋供给划等号。

　　那些由国土局划出去又未能很快进入立项和建设环节的土地（即存量经济适用房建设用地），极有可能面临无效供给的风险。如果仅仅只是由于一幅地块分期、分割建设的缘故，以至出现长周期性供给现象，这并非不可理解。但该位人士介绍说，尽管在土地出让合同或土地划拨合同中对于何时动工建设、何日竣工验收等期限一般有所要求，但是在实际操作中，许多地方往往执行不力，从而导致闲置土地现象普遍存在。

　　专注于房地产研究的北京市房地产协会学者蔡金水说，北京就遇到过这种问题。包括商品房和经济适用房用地闲置情况在北京较为普遍，特别是2004年实行土地招、拍、挂政策之时，清查出来的闲置用地都在开发商手中，“一压就是多少年的，多极了”。

　　不过他认为，土地闲置问题除了由一些人为性的主观因素，也存在很多客观因素，除了规划委的立项规划工作效率不高，有些经济适用房项目的建设往往需要处理拆迁、征地等事务，每遇拆迁、征地，都如同一场“战争”，影响了土地实际利用进度。

　　拆迁、征地拖延建设进度只是诸种因素之一。根据记者了解，在土地实际利用环节，也存在移花接木式的变通、异化建设现象。国土资源部原地价所所长、中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云告诉记者，当政府向开发商完成土地划拨之后（北京是招标建设），土地开发建设过程实质上是由开发商主体操控的，此时就容易发生保障住房建设用地上盖出商品房等偷梁换柱的事情。

　　“我知道有这种情况发生，频率是很高的。”邹晓云说，一些拿到土地的开发主体会展开公关、游说活动，基于此类情形，保障住房用地在实际利用过程中存在很大的“挪移空间”。

　　这可能与中国的城市住房项目建设规划机制有着密不可分的关联。在我国，住房项目规划程序遵循报批制，具体而言，一幅土地“如何建设、建设什么”是由开发主体事先聘请规划院按照自己的意图确定的，此后，开发主体会将这些意图绘制到图纸上，报规划委审批。规划委通常不会实地调查研究，也不可能听取到未来居住者的意见。对于开发商而言，这是极其有利的。

　　邹晓云说，开发商做项目规划的时候，一般会考虑怎样规划才能挣钱，能规避的就规避，一切依据“于我有利”的原则操作。更有甚者，在完成规划之后，如果认为某些部位还可以建设一些“附件”，开发商又会重新做好规划向规划委报批，“这是很方便的”。

　　记者得悉，此种情况已经蔓延到一些保障性住房和政策性住房领域。去年北京市曾出现过一例“两限房”被改成商品房的事件。与此项目开发方走得较近的知情人士介绍，项目最初的建设用地是按照“两限房”政策出让的，建设过程中由于开发商对利润回报不满意，经多方协调，项目最终被改成普通商品房体例。

　　兼顾透明与效率

　　由于保障住房土地利用进度以及项目的具体规划、建设分布信息极不明晰，就目前来看，在土地供给与房屋建设层面，职能部门发布的数据都属粗线条，不足以反映出保障住房的实际操作现况。这一方面大大增加了人们获知房屋真实产出的难度，另一方面也不利于控制与监督，使得土地的实际利用效率可能因为某种不为人知的随意更动而大大降低。

　　人们通常无从知道保障住房用地超额供应背后的实际运行走势，即使是近两年来，除了大致的土地供应公顷数量之外，实际的建设进度始终模糊。职能部门常常是“坐以待问”，对于此类数据，无人过问则不披露。

　　尽管是遍查数据，在此之前，记者依然无从知道北京市近两年间保障住房土地利用的真实状况。此后向北京市建设委员会提出质询，建委告诉记者，北京市2006年新立项保障性住房项目4个，规模为149万平方米，分布在丰台区、海淀区、朝阳区。2006年保障性住房新开工面积为118.8万平方米。

　　2007年，北京市新立项保障性住房项目22个（经济适用住房项目13个），规模为309万平方米，分别位于朝阳区、海淀区、丰台区、昌平区、石景山区、房山区、门头沟区。2007年新开工面积为278万平方米，其中经济适用住房项目246万平方米（含续建项目的新开工面积），廉租房32万平方米。

　　除此之外，建委没有透露更为详尽的信息。在接受记者采访时，一些人士公开批评，在这一方面，“政府职能滞后、工作做得不够”。

　　邹晓云表示，信息公开、透明是必要的，供地利用信息首当其冲需要公开、公示，这一方面有助于尊重社会知情权，另一方面也有助于吸纳公众意见。

　　邹晓云提议，职能部门在供地信息上不需要一幅一幅地进行公示，可以与土地供应年度计划相对应，每年进行土地利用进度信息公示，且这种公示不宜粗线条，务求细致。

　　此外，土地供应与利用进度的公示应该和土地规划布局信息一并定期公开。这位人士表示，仅仅公开供地信息是不够的，土地、项目的规划信息以及后期实施进度也必须适时予以公开。这样做的目的在于能使信息更加透明和易于监控，不会因为一些特殊情况发生变化而改变土地的用途。

　　但是这些工作需要多部门联动，以目前的机构运转现状来看，难免不互相牵绊，因而邹晓云进一步建议，政府应该考虑设立一个专司决策管理工作的住房建设委员会，诸如建设委员会和规划委员会等相关部门，以成员身份参与其中。在邹看来，目前的保障住房从供地到建设，其效率之所以令人不甚满意，关键就在于缺少一个专门机构来抓这一摊事儿。

　　在这个直接向当地政府核心层负责、且级别明显要高于建委、规划委等职能部门的决策委员会下面，还需要成立一个专门负责执行决策的服务机构。当委员会通过公示信息、邀请社会各界评议等方式制定出北京市每年的建房计划，确定所需土地数量后，该运作机构即迅速照此计划办理一应事务，如协调、督促土地划拨、立项规划等事项。当土地立项之后，这个机构需要通过聘请、招标专业公司来完成剩余的几个环节，即向专业公司出售开发权、向专业公司出售销售权，向社会公示开发、建设、销售进度。这样做可以消除目前开发商对于保障住房土地利用、房屋建设的垄断与主导等副作用。

　　邹晓云认为，这种运作机制与现有体制不相冲突，是可行的。

　　此项建议能否被采纳尚属未知。不过可以肯定的是，在一切信息皆不透明的情况下，北京市的保障住房供地与房屋建设仍属雾里看花。