四川汶川的“5·12”地震，不仅造成了大量的人员伤亡，而且毁损了许多城镇与乡村。大灾之后的重建，防灾减灾就构成了一个极其现实的目标。如果要最大限度地实现防灾减灾的目标，就必须未雨绸缪，先行谋划。在笔者看来，灾后重建工作最值得一提的框架，就是2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）。
《城乡规划法》的立法目的，就是为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。
如此定位的《城乡规划法》，既及时又贴切地回应了地震灾后重建工作的需要。因为，灾后重建的首要任务就是规划，从这个层面上说，《城乡规划法》也可以理解为一部“灾后重建法”，它为即将展开的灾后重建工作，已经提供了一个权威性、规范化的路线图。
一方面，城乡规划的基本原则就是灾后重建的基本原则，应当全面准确地体现在灾后重建的各项工作中。按照《城乡规划法》第四条规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”第十条又规定：“国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实施及监督管理的效能。”这两项原则，从不同的角度确立了城乡规划与灾后重建的根本准则。其中，第四条作为一个义务性的规定，要求在灾后重建的工作中必须履行防止污染、防灾减灾的义务。第十条作为一个奖励性的规定，实际上是对灾后重建的科学性提出了更高的要求；只有科学的城乡规划，才能实现防灾减灾的目标。
另一方面，城乡规划的制定与实施规则就是灾后重建的规则。《城乡规划法》为城乡规划的制定和实施已经设立了一个比较完整的规则体系。对于灾后重建而言，最值得关注的是其中的第二十五条，它规定：“编制城乡规划，应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。”此外，第二十六条还规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”这两项具体的规则，要求大灾之后的城乡规划，必须以国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等资料作为基础。城乡规划编制者的意志，绝不能忽视、更不能超越这些基础资料；不仅如此，在规划编制的过程中，必须反复论证，听取专家和公众的意见，否则，就可能遭受大自然的惩罚。
灾后重建，既要认真对待《城乡规划法》确立的基本原则，也要严格遵循《城乡规划法》设定的具体规则。我相信，只要充分尊重《城乡规划法》已经明确规定下来的原则与规则，就能够保障灾后重建工作高效、有序地展开。然而，为了防患于未然，在灾后重建、防灾减灾的过程中，我们还是有必要注意以下三个方面的问题。
首先，在灾后重建及规划编制的过程中，必须正确对待主观意志与客观规律的关系。在以往的规划实践中，规划编制者的主观意志（甚至是个人意志），不时压倒客观事物的规律。因此，出现了若干通过“拍脑袋”而“拍”出来的规划。数十年来，国家和社会已经为这样的规划交纳了大量的“学费”。这样的教训与现象，要求灾后重建的决策者、城乡规划的编制者必须尊重客观规律，在充分的基础资料的支持下编制城乡规划。按照《城乡规划法》的要求，就是要提高规划的科学性，把科学的精神、科学的方法全面地贯彻到规划的制定和实施过程中。
其次，在规划的编制及实施过程中，必须正确对待稳定性与灵活性的关系。《城乡规划法》第七条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”按照这样的规定，经过法定程序制定出来的、符合科学精神的城乡规划，应当在法定的时间范围内保持稳定，非经法定程序不得随意修改；而且，在笔者看来，除非有重大的事由，也不得随意修改。因为，从实质上说，经过法定程序制定出来的城乡规划，本身就具有法律属性，它不仅对于当下的实践者具有法律上的约束力，就是对于未来的实践者，也具有相应的约束力。然而，在当前的实践中，我们常常可以看到这样的现象：规划得不到严格的执行，即使是经过法定程序制定出来的规划，很快就会在实践过程中变形、走样，甚至被弃之如废纸。从这个意义上说，在当前，有必要进一步强调规划本身的法律属性，强调规划对于实践者的强制约束力。
最后，保障《城乡规划法》的严格实施，既是灾后重建的需要，同时还是一个普遍性的法律问题。对于灾后重建、防灾减灾的有序展开而言，当然有赖于《城乡规划法》的严格实施，但是，放置在一个更加宽泛的视域中，我们还可以看到，要求《城乡规划法》的严格实施，其实也就是要求行政法的严格实施。《城乡规划法》实施过程中可能存在的问题，正是行政法实施过程普遍存在的问题：有法不依、执法不严、利益执法等等。这一点，还需要外在的力量加以保障。
（作者为四川大学法学院教授）
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