行政程序法，政府给自己“设套”

　　我国行政程序统一立法的空白，近日在湖南“破冰”。2008年4月17日，湖南省省长周强签署政府令，正式颁布《湖南省行政程序规定》，并将于2008年10月1日施行。这部行政机关“自捆手脚”的程序规则，开全国先河，在地方政府改革中走在前面。

　　引人关注的是，在本届全国人大一次会议上，上海团的陈伟兰代表提出了一份制定行政程序法的议案，这份热门议案，还附上了专家试拟的《行政程序法》草案。这份草案由中国行政法学会会长应松年带领团队起草，已是他起草的第十五稿。

　　《湖南省行政程序规定》的价值几何，《行政程序法》何时能够出台？带着这些热点问题，本刊记者专访了《湖南省行政程序规定》起草专家组牵头人，《行政程序法》草案试拟专家，中国行政法学会会长、国家行政学院法学部主任应松年教授。

　　大地：在行政程序方面，我国虽然制定了一些单项法规条例，但至今没有一部完整的行政程序法。《湖南省行政程序规定》（以下简称《程序规定》）作为首部行政程序规定出台，对最高立法机关起草制定行政程序法有什么价值？

　　应松年：我国从上世纪八十年代末九十年代初开始研究行政程序法问题，但从中国的实际情况看，我们对行政程序问题普遍不够关注，法律法规中很少有关于程序的规定，更多涉及的是实体问题。但对于一个国家的法律体系来说，程序又十分重要，实体的目标一旦确定，程序的步伐便要跟上，惟此实体的目标才能实现。一个执行地非常好的、符合现代法治理念的程序，会使我们很好地达到实体目标，反之，就达不到目标、或走偏，这可以归结为程序对于实体的价值。

　　另一方面，程序本身有价值。程序是让人看到公正的，实体上有一个目标，到底怎么达到目标，这就引申出一个概念――“法律不但要做到公正，还要让人看到公正”。比如行政处罚，公民到底有没有违法的事情，行政机关罚得对不对，那就要看程序怎么走过来的。行政机关处罚公民，先要把理由告知，公民不服，可以和行政机关辩论，也可以采取申诉等权利救济手段，要求行政机关把处罚依据说清楚。如果公民确确实实有违法事实，而且是应该受处罚的，也就心服口服了。程序问题是保证实体的实行，同时本身是一个看得见的正义，只有正义是看得见的，公民才会打心里服。正因如此，党的十七大指出，要依法行政必须“健全程序规则”。

　　从这次的经验看，湖南《程序规定》做得相当不错，既符合现代程序理念，又很具体，有操作性，也适合湖南的情况，而且我们前面也有一些经验，能够把程序方面的精神都贯彻进去。《程序规定》的出现，可能会对其他地方行政程序规章出台有一个促进、辐射作用，也为全国的立法提供了经验。我们立法的路径是，先从单一类型化的立法出发，再制定地方的综合性法律，当这两者结合起来的时候，我们制定全国行政程序法的条件也就成熟了。

　　大地：在我国法律实践中，人们往往追求实体正义，而程序正义经常被忽略，这也与西方法治理念中的注重程序传统存在明显差异。在您心目中，广义上的行政程序法是一种什么样的法，它在现实生活中发挥怎样的作用？

　　应松年：我们的行政程序法应该既有利于提高行政效率，又有利于保护公民权利。有时候这两个方面是相互结合起来的，保护了公民权利，行政效率就高了，行政决策不会产生歧义；同时，程序上把行政机关的权力规范好，做起事情来就快。像湖南的《程序规定》，就设定了很多期限，限制多长时间要完成，这就是效率问题。把程序设计得简明扼要，不会绕来绕去兜圈子，效率就会提高。同时，我们把十七大报告中提到的公民知情权、参与权、表达权、监督权，都写进了《程序规定》中，这都将有利于保护公民权利。

　　同时，还要强调一点，我们讲的是程序法，但是程序和实体有的时候不是那么明确、容易分开，因此，一些实体问题也要放到程序法当中去，比如说行政合同等行政行为，这类行政行为还没有单行法，欧洲一些国家把它们放到行政程序中去了，但也涉及到一些实体的内容。再比如行政机关的主体问题、行政行为的效力如何，这些都是实体问题，但不可能再有一个别的法来规范它。所以在现代行政程序法里面，包含某些实体问题并不奇怪。行政程序法不一定要干干净净的都是程序，只要法律适用起来更好，这是允许的，也是可以理解的。

　　除了我刚才说的这几点以外，还有两个核心问题。第一，公开是行政程序法中的核心问题，不公开谈不上什么正义，政府要在阳光下活动；第二，参与是老百姓当家作主的表现形式，没有参与就不能影响决策。我理解，一个公开、一个参与，是贯彻在行政程序法始终的两个核心理念。

　　大地：当前行政法在实践中遭遇的问题比较多，比如：一些地方行政决策比较随意，红头文件过多过滥、行政管理存在暗箱操作，机关办事拖拉扯皮，这些问题出现的根源何在？湖南《程序规定》的出台能在多大程度上遏制这些现象？

　　应松年：对，当前行政法在实践中遭遇的问题比较多，但如果我们从程序上规定好了，一定程度上就能解决这些问题。比如说，地方决策比较随意，政府的行政决策当然是领导说了算，但是如果设定了一套程序，决策偏差就会少一点。比如，涉及重大问题的决策（湖南把哪些是重大问题都列出来了），起草重大决策的单位，要把具体情况说明，还要举行座谈会、论证会、甚至是听证会。重大决策必须公开听取公众意见，这也就是刚才说的，公民有知情权，政府就有公开的义务。湖南《程序规定》还有这样内容，一起讨论的时候，先由人做出了很好的说明，然后大家发言，能决策拍板的人最后说话，让其他人先说。这样可以让领导听到更多的好意见。

　　大地：《程序规定》以“公民享有更多程序权利，政府承担更多程序义务”为立法思路，能不能对这种立法思路作进一步的阐释？公民的程序权利包括哪些方面，政府的程序义务又有哪些？

　　应松年：程序义务有两类，一类是行政机关规定老百姓做什么事，要经过哪些法定程序。比如执行收费，规定一辆车收多少钱，几月几号之前你到什么地方去登记缴费，如果不去，过了一定期间要罚款，这是行政机关要老百姓尽的程序义务。再比如，你要申请许可证，先到什么机关，后到什么机关，必须具备什么条件，都规定好了，一条不成就办不成事，这也是行政机关给老百姓规定的程序义务。

　　反过来，行政机关的程序义务就只能通过法律来规定。法律规定行政机关在做行政行为的时候必须走什么程序，这就是行政机关的程序义务。实际上，行政程序法基本上规定的都是行政机关的程序义务，比如决策必须征求意见，红头文件要走什么程序，行政处罚做出对对方不利的程序，行政机关也要告知，说明理由，听取意见。

　　大地：近来“还权于民”的概念十分流行。一般意义上的理解是赋予人民更多的实体权利，湖南此举是不是可以理解为赋予人民更多的程序权利？还有一种观点认为，《程序规定》出台，是政府给自己“设套”。对政府与民众在行政程序规定出台后的权力（利）消长，您是如何看待的？

　　应松年：“还权于民”有实体权利的意思在里头，行政机关要制定影响公民权利的规定，就必须听取公民的意见，让他们参与、讨论，这样就不是单方规定。我想所谓“还权于民”就是这个意思，听取老百姓的意见，做出正确的实体规定。

　　湖南省长周强说了一句话很精辟，“一个稳定、可预期、公开、公平、公正的法治环境，是一个地方的核心竞争力”。这句话说的大部分都是程序问题，比如说投资，你要给投资人一个可预见的公开、公平、公正的程序，也就有了一个可预见的行为的结果。法律本身一个很重要的作用，是可预见行为的结果，我做这个事情通过什么样的程序就会有什么样的结果，你的法律里规定了，我到你这里来投资就有保证，也就放心了。我想这样说来，政府给自己“设套”的比喻也未尝不可。 (来源：人民网－《大地》)