对灾后重建的三点建议
■专家建言■张涛
虽然大地震对我国整体经济运行影响的相关数据尚未公布，但从多家受灾公司已公布的受灾损失来看，此次灾害造成的经济损失应该是相当巨大，5月21日召开的国务院常务会议指出，“当前经济运行继续保持总体平稳态势，汶川地震对灾区经济造成严重影响，也对整体经济运行增加了一些新的不确定因素，但不会改变经济发展的基本面，中央财政今年先安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续作相应安排”。
当前宏观经济运行的三个特征
实际上受美国次按危机的拖累，全球经济发展已由黄金期（2003－2007）转入明显的调整阶段，在外部经济环境变化和内部经济结构调整的双重影响下，中国经济运行同样也进入调整期，同时从决策层由年初的“防过热、防通胀”到“防止经济由偏快转为过热，抑制通货膨胀，又要防止经济下滑，避免大的起落”的转变，以及温总理关于坚持“两手抓”的表述来看，均反映出决策层对于经济下行风险的高度重视，而年初雪灾和5·12大地震势必会增加今后经济运行的不确定性因素。笔者认为，当务之急应该更加谨慎地对于经济基本面进行客观分析，同时果断地对于前期宏调措施进行及时和适度的调整。
首先，从经济基本面来看，经济下行风险已经初露端倪。1－2月份全国规模以上工业企业实现利润同比增长16．5％，较去年同期下降了27．3％，尤其是电力行业利润下降61．0％，化纤行业利润下降0．2％，石油加工及炼焦业由去年同期盈利156亿元转为净亏损206亿元，而此次包括能源、电力、通信等在内的重要行业均遭灾严重，受此影响，整体工业生产形势不容乐观。自2007年10月开始，出口增速已经连续7个月低于进口增速，沿海一些地区的外贸企业已经出现关门倒闭的现象，而在美国、欧盟等发达地区经济下滑致使外部需求增长受阻和内部政策调整（包括税收、产业、技术、汇率等）双重影响下，出口形势亦不容乐观，必然波及相关产业的就业情况。再来看消费方面，4月份社会消费品零售总额同比增长22％，但若剔除价格因素的影响后，实际增长仅为12．86％，同期的消费信心指数也降至94，而受到医疗、教育、住房、社会保障等后顾之忧的影响，实际内需快速增长的局面短期内还难以实现。因此，即便是灾后重建对投资存在较强的刺激作用，但在上述因素的抵消之下，灾后经济的基本面实为不容乐观。
其次，通胀水平整体上移的风险并未根本扭转。今年前4个月居民消费物价指数（CPI）月均增幅高达8．2％，其中翘尾因素为5．2％，新涨价因素为2．9％；另外工业品出厂价格（PPI）、原材料、燃料、动力购进价格RMPI增幅也分别升至8．1％和11．8％。在全球流动性泛滥、能源供给相对不足、大宗商品价格快速上涨等因素的影响下，全球性通胀问题仍会继续蔓延。包括煤电联动和油、气、水、公共服务等价改进程的重新推动，均会使得“物价轮动推动”的可能性不断增强，而在雪灾和地震的影响之下，形势会更为严峻。
另外，粮食供给紧运行状态恐怕还将长期存在。当前以石油、煤炭等为代表的能源供给远低于全球范围内发展中国家工业化和发达国家后工业化（消费升级）引发的需求量，导致能源价格上涨，引发运输成本上升，成为全球粮食分配的一个重要因素，进而带动粮价上涨，出现“人吃石油”效应。同时，引发各国对生物能源发展的重视，反而挤压了食用粮所用资源（土地、水、劳动力等），进一步制约食用粮供给的增加，带动粮价上涨，出现“机器吃粮”效应。发展中国家居民消费结构升级，食用农作物的摄取比重下降，代之以肉禽蛋乳等摄取比重上升，同时对食物品质要求也大幅提高，引发动物饲料种植资源配制的倾斜，也制约了粮食供给的增长，出现“人吃肉”效应。发展中国家工业化进程加速，引发耕地面积的下滑，具体到中国，加之土地产权的集体所有，制约了土地所有权的流动，制约了农业工业化的推进，使得农业生产规模效应难以实现，同时就业结构的调整，农民进城，从另一方面制约了农业劳动力投入的扩张（农业人员的“386199”现象），形成农业发展中劳动力密集型（劳动力投入）发展瓶颈和资本机器密集型（土地集中）发展瓶颈的双重制约。粮食流通体制改革不顺畅，形成农业丰收——谷贱伤农——农民收入增长缓慢——务农的积极性受挫，国家储备粮食体系不完备，国民恩格尔系数较高，都致使粮价上涨会带来严重的社会问题。包括气候、人口增长、各国对粮食危机警惕度的提高等其他因素，均对未来粮食安全构成影响。
正是基于上述三个方面的判断，笔者认为，雪灾和地震除了对人民生命、财产造成直接巨大损害之外，还给时处调整期的中国经济增加诸多不利因素，因此，决策层应该果断、及时地调整宏调思路，从“旧两防”、“新两防”转为“一保”，即保持经济增速。
宏调三策
具体到宏调政策方面，主要应注意以下三点。
（一）在发挥财政作用的同时，优化财政支出结构
在此次抗震救灾过程中，政府的反应速度和资源集中配置能力均较此前公共危机爆发时有了较大改进，而中央及各级政府财政救济款项拨付的速度和数额也均为历史之最。实际上，政府之所以有足够财力来实施救助，不可否认应得益于上世纪90年代中期分税制改革的顺利实施，使得政府财力得到快速提升（财政收入占GDP的比重由1993年的15％升至22％），政府“以财行政”的能力大为提高。但是，政府在财政支出方面的改善却相对滞后，尤其是财政支出结构亟待优化。2006年财政收入较1978年增加了33倍，同时财政支出增加了35倍，其中社会文教费增加了73倍，但行政管理费却猛增了142倍，而此次地震灾害中凸现出在危机预警的有效性、非军事性应对机构设置的完善性、事后安置受难民众救助网络的覆盖性等方面存在的问题，也进一步表明优化财政支出结构迫在眉睫。
决策层已经着手开展相关工作。日前国务院常务会议就决定，“在全国开展支援灾区全民节约活动，各级党政机关和国有企事业单位要减少会议、接待、差旅和公车使用支出，压缩出国团组。严格控制公车购置，暂停审批党政机关办公楼项目。中央国家机关今年的公用经费支出一律比预算减少5％，用于抗震救灾”。但由于其中涉及诸多地方、部门的切身利益，可以预见该项改革的难度仍然不小，因此需要从部门改革、完善《预算法》、强化人大监督、加强审计以及财政预算的法定程序化等方面多管齐下；要严格按照相关法定程序来决定赈灾款项的数额和运作模式，防止特事特办的做法常规化；对于此次灾后恢复重建资金的运用，则也应从法律的层次来构建长效机制；同时为了保证资金的使用效率，应该注重资金的市场化运作，不仅要保证资金的到位率，更要注重资金使用效率的最优化。
（二）尽快实施货币政策的单一目标制，稳定通胀预期
在此轮宏调过程中，央行作为货币政策的主要制定者和执行者，实施了多样频繁的调控措施，但其实施效果却受到各界质疑，尤其是在控制通胀方面承担了巨大压力。笔者认为，伴随经济全球化程度的不断加深，虚拟经济与实体经济间联系链条的不断延伸，实际上各国央行货币政策的传导机制与效果均受到前所未有的挑战，由于人民币尚未实现完全自由兑换，美元的持续贬值迫使央行近年来被动投放了大量的基础货币，成为近期通胀上升的重要诱因之一。
按照“蒙代尔三角”理论，货币政策独立性、资本自由流动与汇率稳定不能同时达到，实际上自汇改以来，维持一定的中美利差、防止境外热钱过多流入和将人民币的升值步伐控制在处于转型中的外贸行业承受力之内等因素已经严重制约了货币政策的空间，同时为了保证金融体系改革的已有成果，央行还受制于政策执行成本、金融实体经济效益等因素，因此，客观上讲，央行的独立性受到很大程度的削弱，进而影响了货币政策的有效性。
而当下要保证经济平稳较快发展，尤其是平抑不断上涨的通胀预期，笔者认为，应该尽快实施货币政策的单一目标制，即保持货币币值稳定，并以此为轴，调整调控措施。对于受灾地区而言，应把保证货币及时足额供给和灾后复建的信贷支持摆在首位。
（三）及早制定灾区的产业规划，恢复灾区自我造血功能
由于所处时期的特殊性，当下对于灾区的救助基本是靠包括政府财政、社会捐助、保险等渠道来向灾区实施“输血”救助，以解燃眉之急。但仅凭外部输送是无法长久地满足数十万灾民的生存发展需要的。笔者认为，在借鉴国际先进做法和三峡移民已有经验的基础上，应及早组建专业化论证机构，对于灾区重建和灾民安置进行科学规划，尤其是发挥大型企业集约化生产能力和中小企业吸附劳动力的优势，并实施包括产业、财政、货币等一揽子政策支持。具体而言，应尽快按照灾区产业发展状况，有针对性地对于完全丧失生产资料的受灾群众进行必要的劳动技能培训，使之尽快获取谋生之道；对于受灾严重的行业、企业进行科学评估，确定重组、重建的有效秩序，尽快恢复灾区基本生产体系；通过必要的税收减免、财政转移支付和贴息低息信贷支持等措施，帮助当地企业正常运转。
一句话，就是“政府补一块，企业担一些，社会帮一把，灾民扛一下”。
（作者单位：中国建设银行总行）
