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别让税收与税源长期背离

  一份涉及中央与地方财政分配体制改革的课题方案正在汇总提交,课题的牵头方是国家发改委宏观研究院和财政部财政科学研究所。社科院财政与税收研究室副主任杨志勇指出:“总部企业为纳税地,而税源地和纳税地相分离影响到地区间税收的公平性。
(《中国新闻周刊》6月4日)

  所谓税收与税源背离,用比较通俗的话来描述,就是有税源的地方没税收,无税源的地方倒得税收。

  近年来,税收与税源相分离的现象,越来越突出,不仅影响到地区间税收的公正与公平,也影响到区域间经济与社会发展。以企业所得税为例,由于企业公司总部多数集中在北京、上海、广州等发达城市,总部所在城市可谓占尽了“便宜”。

  譬如,“总部”最集中的北京,近年税收连续达到20%~30%的增速,其主要原因是,目前全国汇总合并纳税企业有180余家,北京市占有90余家,其中西城区38家,约占全国的20%。这38家企业的下属二级成员企业近1300家,各级成员企业多达几万家,大部分分布在全国各省市。这些分散在全国各省市的各级成员企业,却不能为所在地贡献税收。

  还有,国内最大的西气东输工程总部设在上海,即纳税地在上海,而途经了许多西部省市,当地政府为企业的经营发展提供了一定的公共产品和服务,同样也不能通过行使税权获得相应的税收。

  值得关注的是,税收与税源相背离不仅出现在所得税领域,近年来,各地反映增值税分离的问题,也此起彼伏。比如湖北省与重庆市在三峡电站的税收分配问题,河北和北京在大唐公司电力产品的增值税收入分配问题等等。

  在解决税收与税源背离问题上,中央政府主要采取财政转移支付来弥补,但笔者觉得,这种公共政策治标不治本。因为,尽管在中央转移支付前后,东部地区与中西部地区人均财力的差距从3倍降到了1.7倍。而财税部门研究则表明,实际税源在东部和中西部之间的差距并没有3倍,是税制的缺陷把差距拉大到了3倍。换言之,如果在税收制度变革中,全面遵循税收税源一致性宗旨,差距就会远远小于3倍。

  显然,要想解决好税收与税源背离问题,不能完全寄希望于国家财政转移政策,税制改革是破解问题的关健所在。其实,税收与税源分离问题,不仅是中国独有的现象,而是在世界上普遍存在,不过,有些国家通过法律途径和制度安排,很好地解决了这个问题。

  在欧盟,经历了长达5年的艰难博弈,最后改革方案确定了这些行业的税收来源地原则,今年2月,新方案获得通过;在美国,各州的零售税由各州立法并征收,天然地适用税收归属与税源的一致性。而在处理公司跨州经营应税所得分配问题时,所体现的一个核心思想,就是公司经营活动所在地对公司在该地区取得的收入拥有征税权,而并不是只有公司法人注册地才能对其征税,从而保证了税收收入归属与税源的一致性,维护了所得来源地的税收利益。

  此外,阿根廷用省际多边协议适用税源地原则,以及巴西用联邦参议院决议适用税源地原则,也都很好地解决了税收与税源背离难题。

  我国在解决税收与税源背离问题上,可以借鉴国外经验,因地制宜地结合国内实际情况,尽早提上议事日程。值得欣慰的是,今年1月,财政部、国税总局、中国人民银行联合颁布了《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》。当然,这只是国家在解决税收税源分离上迈出了可贵的一小步,要想解决这个颇为棘手的公共难题,还需要超强的智慧和宽阔的视野。

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