新闻延伸
本报记者 李立
浙江省台州市新桥镇政府在被当地电视台曝光后，求解执法困境的心情更加迫切了。
起因很简单：当地居民一直在反映，新桥镇颇具规模的废旧塑料加工业，造成环境污染不是一天两天了，大家怨气很大。情急之下，新桥镇政府组织了一次对这些加工点的清理，结果一些污染户被清理了，但镇政府也被推上了曝光台，理由是“镇政府没有执法权”。
“不得不管，但又无权去管，这就是乡镇执法的现状。”新桥镇一干部满脸愁云地说。
记者了解到，近年来，乡镇政府行政执法权问题日益凸显。不少乡镇政府干部感到，他们基本上是有责无权。“上面千条线，下面一根针”，乡镇管理很具体，任务重、事情杂、头绪多，但其实法律、法规授予乡镇的执法权很少，一方面无权执法，另一方面却责任有加。
围绕乡镇政府行政执法面临的问题，一批法律专家于近日聚首浙江省台州市进行了探讨。
乡镇政府“空心化”之困 据台州市路桥区政府法制办调查，目前乡镇执法主要涉及三个方面：一是公共安全管理，涉及安全生产、乡村道路安全、农业机械安全、消防安全等；二是人口资源环境监管，涉及城镇管理、市政(包括村镇规划建设)、国土资源、民政、环境保护等；三是农村市场管理，包括产品质量、食品卫生、医疗卫生、农资等。
“这些领域中，乡镇拥有的授权很少。除了乡镇政府受人口与计划生育局委托征收社会抚养费，以及按照城乡规划法第四十一条第一款和第六十五条规定乡镇政府具有执法权外，乡镇政府基本上无权执法。比如说消防，乡镇只管救火，一些日常检查监管，乡镇政府是没有权力的。”台州市路桥区政府法制办的一位负责人说。
此种情形之下，出现的问题便是“看得见的管不着，管得着的看不见”。
这位负责人说，乡镇政府即使及时发现违法现象，大多只能劝阻，轻微的不了了之，实在不听劝阻的严重违法行为，只有联系有执法权的单位处理。但实际上，面对点多、线长、面广的农村，等执法人员赶到，违法人员早已不知去向，乡里乡亲间要找目击证人也不容易，于是，大多只好不了了之。
据台州当地人介绍，一个区级的行政执法部门的稽查队，如果每天跑一个村，一年下来，是跑不完全区所有行政村的，因此要做到日常巡回监管很难，只能是突击检查突击执法。
一位乡镇干部告诉记者，尽管法律法规都明确乡镇政府不具有执法主体资格，但实际执法实践中，乡镇政府总是被推到最前面去“冲锋陷阵”，乡镇政府败诉率高自然就成为了一个社会问题。
没有处罚权不等于无可作为 记者了解到，在一些人的传统观念中，没有执法权更实质的含义其实是———没有处罚权。据有关人士介绍，一直以来，我国乡镇政府就是职责不明，行政权力被众多单行法上收后，乡镇政府在模糊行政中干了许多不应干的事情。乡镇政府显然不愿意再这样走下去。
那又该如何是好？
“行政执法不等于行政处罚，行政处罚只是执法的一种手段。不能因为乡镇没有处罚权就说没有执法权。”在专家研讨会上，首先发言的北京大学法学院教授姜明安一针见血地指出。
姜明安的观点，得到了与会专家学者的一致肯定。浙江法校律师事务所主任何乃忠也认为，乡镇政府不是没有执法权，只是执法权限有限。
作为行政处罚法的立法参与者，姜明安回忆了当初不授予乡镇政府处罚权的原因：“主要有三点考虑：一是要避免乱罚款滥罚款。二是要避免机构膨胀、人浮于事。三是试图考虑乡镇能否也走村民自治道路，通过乡规民约解决问题。
乡镇政府是我国政权体系中最基础的部分，处在政府工作的第一线，无疑是国家法律法规和政策的执行者，是地方经济社会事务的管理者。没有处罚权是不是就无可作为？专家学者的态度很鲜明，“显然不是，因为劝说也是执法”。
记者了解到，行政处罚法有一项重要的立法原则，是“教育与惩处相结合，以教育为主”。“应当摈弃以罚款代替管理，以收费代替服务的陈旧执法观念。”一位专家说。
给不给乡镇处罚权需周密考虑 对于大多数乡镇政府来说，他们乐意手中直接拥有部分行政处罚权。那么，从法律上讲，能给吗？
国家行政学院教授杨小军的回答是：“能给。”
专家学者认为，之所以能给的主要依据来自《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条，即“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权……办理上级人民政府交办的其他事项”。
但是，按照上述法律，“委托不是问题，授权会有问题”。杨小军说，问题在于，尽管“组织法”给予了乡镇政府初生的权力，但几乎所有的单行法都不是这样写的。多数已颁布的法律法规和规章均规定，县级或县级以上人民政府及其主管部门具有行政处罚主体资格。“如此，乡镇要以自己的名义行使处罚权，就要涉及修法，谈何容易？”
杨小军认为，我国几十年来行政管理体制都是以条条为主，行业与地方在管理上矛盾不断。除非把哪些应该下放的权力说得明明白白，真真切切，否则要改变现行执法体制很难。
有学者提出，单行法中的行业授权，其实授予的是一个概念，不是授权给部门。比如，法律写的，都不是直接授权给规划局或土地局，而是授权给规划主管部门或土地主管部门，谁来填充，政府可以调节。
“我觉得这种观点是可以说得出口的，但实际并不简单。”杨小军说，“给不给乡镇处罚权，给乡镇政府更好还是给县级政府更好，没有调查研究，不知道。但不管怎么说，乡镇素质总体上比区县素质要差，这是明显的。那么，授权乡镇来行使处罚权，是管得更好了，还是照样管不到、管不过来、管不好？假如区县权力下移，到底应下放一些什么权力？会不会更乱、更扰民、更加人浮于事？这些都是要回答清楚的问题。”
据记者了解，乡镇政府行政执法，实际涉及到我国5级政府的事权划分。现在中央和地方的事权划分得比较清楚了，但地方4级政府的职能划分还是不够明晰。
委托执法或成乡镇转型新模式 在现有法律空间内，乡镇政府行政执法只能束手无策吗？专家的回答是否定的。
委托执法，是解决问题的一条重要路径。据介绍，在一些地方，对法律、法规、规章规定可以委托的执法事项，乡镇政府和相关部门已开始采用签订委托协议的方式，确定委托事项、期限、权限等；对法律法规没有规定可以委托的，但有需要在乡镇层面展开的事项，浙江绍兴等地的做法是：派出两名以上执法人员，到乡镇开展工作，日常执法实际由乡镇负责，但执法名义还是相关部门。
也有专家学者认为，采取委托方式，实际不如把相对集中的行政处罚权延伸到乡镇。比如，一个县有10个乡镇，县执法大队就成立10个执法分队，分散到各乡镇，充分利用相对集中处罚权机制，解决乡镇执法力不从心的问题。
记者了解到，对于如何把握乡镇政府权力运行，重庆市正在探索有限赋权的模式。
据重庆市政府秘书长陈和平介绍，在乡镇层面，重庆市在“四不增”，即不增机构、不增编制、不增人员、不增加乡镇负担，“两不搞”，即不搞招商引资、不搞迎来送往的前提下，在全国率先清理界定了乡镇政府的行政执法权责，其中包括法定行政执法权责24项、受委托执法权项14项、应履行协助执法义务的事项15项。
“重庆乡镇转型模式，以转变乡镇政府的职能为核心，以建立法制型和服务型的乡镇政府为目标，注重法律和政策的衔接，不搞大而全，尽可能解决乡镇政府面临突出的实际问题。”重庆市法制办主任李殿勋说。
据悉，目前，重庆全市已有100个乡镇开展了乡镇转型改革试点，各区县政府制定了改革试点的实施细则或办法，签订了委托合同并报送市政府备案，35个区县已完成了受委托乡镇执法人员的培训和证件办理工作，共培训乡镇监管执法人员3800余人。从开展试点的情况看，初步解决了乡镇行政执法权责不明、监管不力、执法缺位等问题，通过有限赋权，初步改变了乡镇执法工作中存在的“看得见的管不了，管得了的看不见”的状况。
警惕区县政府执法贵族化 “乡镇行政执法的问题，实际上，也反映了区县执法的缺位。应警惕区县政府执法贵族化问题。”咨询会上，有专家另辟蹊径谈问题。
“现实情况是，有执法权的，坐在办公室不愿动，聘用其他人员去执法。所以，区县执法到位，也是解决乡镇问题的一环。”这位专家说。
台州市有关人员也谈到，目前，乡镇政府执法本来是协助执法，结果却成为主要的执法力量。这种错位，使得乡镇政府成为实际执法主体，且要承担主要责任。
“县级政府及其执法部门要切实履行法律、法规、规章赋予的行政管理职责，不能把依法应当由自己履行的职责直接或者变相压给乡镇政府。”国务院法制办研究中心主任李岳德说。
编后 “催粮收款，灭鼠防犬”，这句顺口溜一定程度上反映了乡镇干部以前的主要工作职能。然而，乡镇干部所履行的职责事实上远远不止这些。尤其是在乡镇政府改革的大背景下，乡镇一级的政府该做什么，职能如何转变，成为摆在每一位乡镇政府干部面前的新课题。
要攻破这个课题，首先必须明确的就是职能上的划分，将“该干的事”和“不该干的事”明确下来。要将“该干的事”干好，“不该干的事”则以另一种状态来进行调整。
那么哪些是真正“该干的事”呢？说到底就是“服务”二字。而其中最关键的就是改变乡镇干部是管理者、领导者的思想观念，过渡转化到服务者的观念，并由此带来工作方式上的转变。
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