法学专家和一线法官建言 灾区政府须跨越七大涉法障碍 灾区政府现在时 余震，大雨，滚石，塌方，泥石流，还在时时威胁着受灾群众。
……震魔仍在施虐。
转移，鉴定，拆除危房，搭建板房，规划重建，受灾群众的希望在逐步明朗。
……党和政府仍在带领人民奋力拼搏。
救灾与重建并进，是一个长期的过程，大量的实际问题，不可避免地会出现一些矛盾和纠纷。
就灾区政府而言，如何厘清一些法律关系，越过一些法律障碍，以保障救灾和重建顺利开展，预防和减少涉灾行政诉讼，避免政府在抗震救灾期间因诉讼分散精力，亦应为当务之急。
四川省高级人民法院、成都市中级人民法院数次派员赴京，与国内顶尖法学专家探讨救灾和重建工作中的涉法问题，经过大量研究，提出七个方面的涉法建议。
关于抗震救灾指挥部 问题：“5·12”地震灾难发生后，政府迅速成立了抗震救灾指挥部，并以指挥部的名义做了大量卓有成效的工作，在灾后的救助、重建中发挥了重要作用。
由于抗震救灾指挥部系政府成立的临时机构，根据行政诉讼法的相关规定，行政相对人对其作出的行为不服提起诉讼的，应以政府为被告。
建议：遵循职权法定原则，建议抗震救灾指挥部主要从内部统筹调度和宏观命令角度来安排工作，对可能产生诉讼的行政行为尽量由归口的职能部门具体实施。
关于受灾群众、政府与社会的角色定位 问题：地震发生后，政府和社会各界对灾区群众展开了大量的救助工作，成效显著。
厘清受灾群众、政府与社会在灾后重建、安置中的主体和角色定位，有助于灾后重建和安置工作的顺利进行。
建议：2006年1月10日国务院公布的《国家自然灾害救助应急预案》第7条第2项恢复重建中明确：“灾民倒房重建应由县(市、区)负责组织实施，采取自建、援建和帮建相结合的方式，以受灾户自建为主。”该规定明确：
——受灾群众是灾后重建的主体；
——政府作为公共事务的管理者，对无家可归的受灾群众负有救助责任，是灾后重建、安置工作的组织者；
——社会承担的只是道义上的援助。
因此，在灾后重建、安置中，受灾群众应发挥主体作用，承担政府救助、社会资助以外的重建资金，自力更生，积极自救和恢复重建；政府给予救助和组织实施而不是赔偿，这种救助应视财政情况尽力而为、量力而行；社会应积极支持，这部分资金的资助原则是量入为出。
政府应当在尊重受灾群众意愿和合法权利的基础上，根据实际情况采取资金、政策等方面的救助手段，保证其基本生存权利的实现。
《国家自然灾害救助应急预案》第7条第2项恢复重建中明确：“建房资金应通过政府救助、社会互助、邻里帮料、以工代赈、自行贷款、政策优惠等多种途径解决。”建议政府对重建中有资金困难的受灾群众，可针对性地制定按揭贷款政策，并引导其通过银行贷款、政府贴息的方式解决资金来源。
关于应急规则与法定程序 问题：地震后，公安、工商、物价等部门及时对故意散布虚假信息、恐怖信息、囤积居奇、强买强卖、哄抬物价以及生产、销售伪劣商品等违法行为进行了严厉查处，有效稳定了灾后社会治安和市场经济秩序。
这些应对自然灾害和突发事件的行政行为与常态情况下行政权力的行使有所不同，需要更多地追求效率价值，更多地遵从应急规则，但同时也不能忽视对法定程序的遵守。
建议：为了避免行政执法因违反法定程序而产生诉讼，建议相关职能部门在注重效率、遵从应急规则的同时，兼顾法定程序：一是在行政职权依据不明的情形下，建议相关部门互相“通气”，共同研究，对不属于本部门管辖的案件，及时移送相关部门处理。开展联合执法的，应由其中具有法定职权的机关作出最终处罚决定。二是注重法定程序，对应当从重从快、确需权宜处理的违法行为，可在履行处罚前的告知、告知行政相对人陈述申辩权等重要程序的基础上，适当简化一般程序。
关于救灾重建与受灾群众权益 问题：地震后因救灾和重建的需要，行政部门必然会作出大量行政强制行为，如对危房的强制拆除以消除次生灾害源等。部分受灾群众对强制拆除危房时不允许其抢救私有财产表示不满。
地震灾害过后，百废待兴，在废墟之上建设规划科学、合理的新城是一项十分艰巨的任务，不可避免会出现整体规划与个人权利之间的冲突。
建议：行政部门在拆除危房过程中，出于保护群众生命安全的考虑，制止其进入施工现场是正确的决定。建议在条件允许的情况下，在拆除危房前对受灾群众提出的贵重私有财物进行登记，便于危房拆除后对清理出的财产进行认领，避免受灾群众因认领财产而发生争议，造成新的社会矛盾。
政府在规划重建时对受灾群众仍然拥有土地使用权，重建不影响整体规划的应当允许其重建；对重建可能影响震后调整的整体规划的，可以进行土地使用权的置换，异地安置；不符合重建规划又不愿意参加土地置换、统一建房安置的，可以公共利益的需要为由，根据物权法第四十条、土地管理法第五十八、六十五条等法律法规的规定，依照法定的权限和程序相应补偿后，对该土地启动收回土地使用权程序。
关于抗震救灾中的征用行为 问题：地震发生后，政府及有关职能部门可能会采取临时征用房屋、运输工具、通讯工具等行政征用行为。
建议：一是在采取征用财产行政应急措施时，如果被征用财产的所有人一时无法查清的，可由财产所在地基层组织工作人员或者群众见证征用财产的情况，并以书面形式记录；
二是征用财产决定可以口头或书面形式作出，同时告知对征用财产决定不服的救济渠道和救济程序，书面决定的依法定程序送达，口头决定的做好记录；
三是被征用的财产在使用完毕后及时返还；财产征用后毁损、灭失的，依法给予相应补偿。
关于加强灾后信息公开工作 问题：在救灾和重建中，政府及相关部门主动对震情、灾情及人民群众关注的问题多渠道、全方位地持续发布，使公众及时了解了真相，防止了社会恐慌情绪的出现。
按照《信息公开条例》规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息，除主动公开政府信息外，公众还可以依据自身的特殊需要申请获取相关政府信息。
建议：对公众申请公开政府信息的，相关部门应依照《信息公开条例》第二十四条关于对相对人提出的信息公开要求应当及时、依法予以答复。
对于要求信息公开的申请应根据实际情况及时答复，避免申请人依据该条例的规定提起行政复议或者行政诉讼，给灾后的救助、重建工作造成不必要的障碍。
此外，行政机关在公开政府信息时，应审查发布的信息内容，避免公开的信息内容侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益引发行政诉讼。
关于可能出现的行政争议 问题：地震灾害发生后，各项救灾、重建的行政工作千头万绪，由此引发的行政争议可能会陆续出现。对因地震灾害引发的行政争议处置不当，极易诱发行政相对人不满情绪的爆发，造成社会不稳定因素。
建议：在充分考虑受灾群众处境和情绪的情况下，多做沟通疏导工作，晓之以理，尽量通过行政协调的方式解决；
对有可能形成行政诉讼的行政争议做好证据的收集工作。对于进入诉讼程序的涉灾行政案件，被诉的行政机关尽可能依照法定的诉讼程序参与诉讼活动，及时与法院共同做好特殊时期的化解行政争议工作。(记者台建林马利民 通讯员 栾黎）
(责任编辑：黄芳)
