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相对于其他领域，草原执法只称得上刚刚起步。它可谓“生而逢时”：经济社会发展到今天，人口、资源、环境的矛盾异常尖锐，困难和挑战接踵而至。有数据显示：草原法修订实施5年来，全国共查处各类草原违法案件4.8万余起，但目前很多相关案件无法按草原法进行查处，相关执法依据缺失或不完善问题日益凸显，来自地方的干扰也使草原执法只能多抓些“小打小闹”案件……
农业部草原监理中心副主任刘加文日前在接受记者采访时表示，草原执法欲突破目前“困局”，一要突出抓好草原定性确权，解决执法“阵地”问题；二要完善立法，解决执法“武器”问题。
草原执法尴尬：
草原法没有明确什么是草原 草原征用补偿标准缺乏规定
草原犯罪与现行刑法对接难 地方干预导致重大案件难查
本报记者 韩乐悟
“目前中国90%的天然草原出现不同程度的退化。近些年来，中国草原每年约减少150万公顷，且这种趋势还在持续。”由多名中国官员、学者所作的《中国草原研究和发展》报告近日公布了草原生态恶化的现状。
在如此严峻的形势下，草原执法人员却频频遭遇尴尬。“有人在草地上搞开发，你去执法，对方会说"这不是草原"。”不止一位草原执法人员告诉记者，“类似情况，听起来有些不可思议，但草原执法人员经常碰到，尤其是在半农半牧区。”
草原执法欲突破目前“困局”，一要解决执法“阵地”问题，二要解决执法“武器”问题。农业部草原监理中心副主任刘加文日前对记者表示。
草原执法“阵地”在哪儿 “草原是草原执法的根本对象和基本着力点，如果连什么是草原、草原在哪儿都模糊不清，草原执法的效果可想而知。”刘加文说，“只有草原界限清晰，草原所有权、使用权真正落实，草原执法才有战斗的阵地。”
记者了解到，事实上，目前很多草原被侵占、被开垦或被改作它用，草原监理部门无法按草原法进行查处，其中很重要的原因就是，草原与林地、“四荒地”、荒漠地及其他未利用地的界限不清、管理职责不明。“草原法没有明确什么是草原，这是最大的弊端。”刘加文说。
了解我国立法现状的人大概都会据此作一番立法当初相关方面“相互妥协”或“互不妥协”的想象。但刘加文话锋一转，说起观念、认识问题：如果说让你占用耕地或砍树后开矿，你或许认为不应该，但人们对草地就少有这种“心理障碍”，因为一种观念似乎已根深蒂固，那就是：“草地就是待开垦待利用的荒地。”
这种对草的轻视、甚至认为草不是个好东西的观念，在中国文化传统中或可觅到踪影。单看这些成语便知：“草菅人命”、“草率收兵”、甚至“大草包”等等。刘加文还记得他读中学时，学校大扫除总是要把操场上的草铲除。“在我国，只要有好地，就希望开垦种粮。而在国外，更愿意种草。全世界农用地70%是草原畜牧业。国外农、草不分，而我国农用地只指耕地。草地则被视为待开发的暂时没利用的耕地。这种观念、认识，给我国草原的管理、执法造成很大难度。”
刘加文认为，解决上述问题，就要先解决草原定性确权问题。将草原家庭承包最大限度地落实“到户”，真正解决形式上承包，实质上还是混用、吃大锅饭的问题。具体来讲，要积极争取以国务院名义出台关于推进草原家庭承包的专门文件，将部门行为转变为政府行为，通过政府组织、相关部门配合、草原部门具体实施的办法，全面推动草原家庭承包。
记者了解到，虽然我国土地承包法规定的土地承包已经包括了草原，但实际上始终重视、强调的是耕地承包。有关专家坦言，现在关键是政府是否愿意将草原划给牧民，“划给了牧民，再动用起来就难了。”
“武器”有“名”不实用 “武器”，自然说的是执法依据。记者了解到，虽然总体看修订后的草原法较修订前有了很大进步和突破，之后农业部又先后制定了《草种管理办法》、《草畜平衡管理办法》、《草原征占用审核审批管理办法》和《甘草和麻黄草采集管理办法》等配套法规和规章，但随着草原执法的不断推进和社会发展，相关执法依据缺失或不尽完善影响草原执法的问题日益凸显。
据介绍，根据草原法第三十九条的规定，因建设征用、使用草原的，应按有关规定对草原所有者或承包经营者给予补偿，并交纳草原植被恢复费。但由于具体的法规和规章一直没有出台，草原补偿标准和植被恢复费标准没有明确，草原监理部门在碰到这类问题时难以操作。
再如，草原法规定了草原监管失职、截留挪用草原建设资金、非法批准征用使用草原、非法买卖转让草原、非法使用草原、非法开垦草原等草原犯罪，但对这些犯罪都没有规定成罪条件和相应的处罚标准，无法根据草原法直接定罪量刑。在刑法中也没有草原犯罪的直接规定，因而，对草原犯罪只能间接适用刑法，但由于“套用”中的繁琐和勉强，追究刑事责任往往相当困难。最为突出的是草原法第六十六条“非法开垦草原罪”，该罪在现有的立法规定中都没有适用的法律依据，使其刑事责任根本无法追究。
有执法者坦言：在实际判案中，基层法院根本不套用刑法，有时干脆就不判了。
从2007年全国草原违法案件基本情况看，矿藏开采和工程建设非法征用使用草原案件的立案率和结案率均为最低，分别只有25.5%和68.6%。
这些形同虚设的法律条文给执法者带来困惑，他们希望一方面按照草原法的相关要求，加快制定出台配套法规和规章，弥补现有草原法的不足；另一方面想提请全国人大常委会和争取最高人民法院、最高人民检察院出台关于草原犯罪的司法解释，增强草原犯罪适用上的可操作性。
采访中记者得知，甘肃省新近出台了草原补偿和植被恢复费标准，这使其他省份深受鼓舞。“过去以为国家层面不出，地方就不好出，尤其是涉及到收费的问题，现在有了先例就好了。”刘加文说，“现在许多地方都想出台相关标准。我们也希望通过加快地方草原立法进程的办法，来弥补配套法律的不足。”
违法行为抓小容易抓大难 采访中记者不止一次听到类似的话：草原执法中，“小打小闹”的案子还可以处理，那些重大的，一开垦就是几十万亩的案子处理不了。而这又是当前草原违法行为中最严重的问题。
记者被告知，由于征占用草原、开垦草原、草原上植树以及在草原上开采矿藏等行为很多是在地方的主导下实施的，这就给隶属于地方的草原监理部门开展草原执法带来很大难度。来自各方的“干预”或是表现为直接抵制，阻止草原监理部门查处；或是消极对待，在事实清楚的情况下不按规定对相关责任人员进行处理，也不对破坏的草原进行恢复。个别地方甚至将“不听话”的监理执法人员调离岗位。
据了解，由于草原地区较其他地区相对贫困，从政府到农牧民都迫切希望尽快摆脱贫困、加快经济发展。但由于草原地区资源有限、产业单一，发展经济只得主要依靠在草原上“做文章”。据内蒙古自治区一份调查显示，2000年至2006年，全区因公路建设、风电建设、矿藏开采和城镇建设等，共征用草原约6.5万公顷。
刘加文对草原执法面临的压力十分清楚：地方追求经济发展，要解决粮食安全问题，人畜草矛盾不断突出问题等等。“可以肯定，为了进一步发展经济，草原地区在矿藏开采、基础建设、工业开发等方面的步伐还会加快，对草原经济价值的索取力度也会持续加强，这些必将对草原保护构成越来越大的压力。”
正因为有这样的心理准备，刘加文强调执法队伍的自身建设和执法中的力所能及：“虽然地方政绩观、地方干扰是头号问题，但我们能做的是抓好自身建设，尽职尽责。我们抓小的案件，抓萌芽状态，大的案件要借助外界压力。”
据介绍，我国是一个草原面积较大的国家，拥有各类天然草原近4亿公顷，占陆地面积的41.7%。草原面积之大，折射出草原执法人员之少。全国草原管理、执法人员共8000余人，平均每80万亩一人。仅与林业相比，“草是林的2.5倍，但林业在全国有30万人的执法队伍，相差多少？”一位草原监理人员说。
本报北京7月8日讯
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