新闻快读
近年来铁路与乘客的关系，可以用“离不开，理还乱”来形容。
具有很强公益色彩的铁路部门，在为人们提供越来越便捷出行服务的同时，也因为那些五十多年来没有变动的票务规定定，受到公众的指责：
卧铺票换牌虽然方便了列车管理，但一旦在旅途期间发生什么纠纷，乘客担心没有乘车凭证作为说理依据；想留下车票票作个旅行证据，可票却硬被撕去一个角儿，乘客心里觉得别扭；持站台票的人在站内受伤后，由谁负责；退票该不该收取手续费……
而记者发现，乘客的不满绝不止于火车客票：火车晚点后铁路对乘客该负什么责任、铁路的社会责任与企业责任如何厘厘清、政府部门对铁路运输市场的监管等等，都需要相关法律的进一步完善。
与火车票相关的法律规定多有需要改进之处
法律没有梳理清铁路的企业职能与社会职能
政府监管缺少监管对象监管程序内容不明确
本报记者 陈煜儒
每次坐火车，中国政法大学民法专业学生李然心里都不舒服，因为他学的专业知识告诉他，火车上坐卧铺要换牌的做法是违法行为，但他却无力改变这个现状。
7月13日，李然把心中的不平，一股脑儿地倒给了记者。
“车票是客运合同凭证，依据合同法，订立合同的双方要各持一份合同，列车员把车票收走，就相当于把旅客的合同收走一样，违反民法的公平原则。”李然说，他每年要坐4次往返于北京———上海的火车，每次乘车，列车员把卧铺票换走后，他都提心吊胆，生怕旅途中发生什么纠纷，自己没有乘车凭证失去说理依据。
据记者了解，卧铺票换牌的乘车规定，始于上世纪50年代，目的是便于卧铺车厢的管理。然而，50多年来，面对铁路的跨越式发展、国家法律制度的完善和人们法律意识的增强，许多类似换票这样的陈旧票务管理规定，却没有随之变革，由此引发的铁路运输公益诉讼，近年来此起彼伏。
我国目前的铁路法律中究竟存在哪些缺失？需要怎样的立法改进？北京交通大学交通运输法研究所所长张长青教授，结合目前存在的种种问题，向记者逐一进行了解析。
围绕火车票规定冲突不断 围绕铁路客票发生的纠纷，绝不仅仅是上车换牌这一种。几天前，在湖北一个小火车站的出站口，记者目睹了这样一幕：
一名旅客出站，工作人员要撕票。旅客说：“你凭什么撕我的票？你看清楚，我的票上有剪票口，我按票面规定的里程乘车，没什么错。”
工作人员说：“按铁路有关规定，即使你要报销留着票，车票也应销角(撕票)。”
这位旅客说：“你们铁路的规定管得有点儿宽了吧？票是我的，我又没有白坐你们的车，我就不让你撕，你能把我怎么样？”说着他冲出了出站口。
站台工作人员忙着验其他旅客的票，没法去追，只能愤怒地唠叨了句：“什么素质！”
据了解，旅客与车站收票员之间因为“撕票”发生口角，在各地都是常事。有的学生想留票作纪念，票却被收回；有的旅客不报销，也想留下车票作个旅行证据，票被撕一个角儿，心里觉得别扭。
而这些小冲突，都是《铁路旅客运输规程》惹的“祸”。记者在规程的第二十八条看到了这样的规定：车站对已使用完毕的车票应收回。旅客需报销时，应事先声明，站、车将销角的车票交旅客作为报销凭证。学生票不给报销凭证。
多数旅客认为，1997年开始实施的《铁路旅客运输规程》中有关车票的规定，有些“落伍”，需要改进。
“其实，与火车票相关的法律规定需要改进的还很多，比如火车票强制险、儿童票、退票费和站台票的问题。”张长青说。
在张长青看来，取消火车票强制险不是很难的事，相关部门对此规定进行改正即可，因为在市场快速发展的今天，铁路运输企业落一个“拿旅客的钱给自己买保险”的名声的确有些冤枉。
据介绍，收取2%火车票强制险的历史源于1951年国家发布的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》。条例规定，凡持票旅客必须向中国人民保险公司投保铁路旅客意外伤害保险，手续由铁路代办。可是到1959年，保险公司被撤销，这项业务就归铁路运输企业承办至今。如今，保险业的市场化发展与57年前的情况已大相径庭，火车票强制险的有关规定再不改，很难顺应民意和市场的法则。
儿童票的收取是按年龄还是按身高？站台票的性质是什么？这是近年来人们普遍关心、反映强烈的问题。
张长青告诉记者，其实，一张火车票到底值多少钱，很少有人知道。我国目前的火车票价已低于市场价，每张票都含有国家的福利补贴。铁路作为公共运输企业，带有很强的公益色彩。
张长青说，票价的收取是根据体积和重量决定运输成本的，不是根据年龄。所以，儿童1.1米以下免费已含有很强的公益性了。
“有关站台票的性质，法律目前没有规定。”张长青认为，持站台票的人在站内受伤后，由谁负责？是不是等同于旅客，由铁路部门进行赔偿？这些都需法律进一步明确。
不久前，国家发改委有关铁路退票费的一份回复，让人眼前一亮。
在这份针对北京律师董正伟“取消铁路退票费”申请的回复中，发改委表示已向有关部门发出完善退票费政策的建议，但同时坦言：“责令停止收取退票费在目前仍存在法律障碍。”
针对退票费的问题，张长青表示，法律应该规定清楚退票的性质，退票手续费的多少除了应该结合车票的成本费进行规定外，还应结合火车运输高峰期和低峰期的时间，并分时、分段进行规定。收取退票手续费需要制定最高限和最低限以及收与不收的法定条件。
铁路法对客票规定不完整 铁路客票是合同？合同的组成部分？还是合同凭证？不要说一般百姓，就是在法律界，这些都是争而未决的问题。在记者以往的采访中，众多法律学者认为，只有了解火车票的所有属性，有针对性地对其进行法律规范，才能避免因火车票产生纠纷。
记者发现，在国家发改委建议完善铁路退票费的回函中，对退票费是这样表述的：从合同法角度看，旅客与铁路运输企业合同解除后，退票费主要是对因旅客退票造成铁路运输企业运输能力损失的赔偿，属于合同法规定的违约责任。
“这个对退票费性质模糊的答复主要是因为铁路法和《铁路旅客运输规程》对客票的法律性质表述的不完整、不确切造成的。”张长青说，按照铁路法的规定，旅客车票是合同或合同的组成部分；而《铁路旅客运输规程》则认为，旅客运输合同的基本凭证是车票。
张长青告诉记者，铁路客票在铁路旅客运输过程中居于核心地位，无论是铁路运输合同的成立、生效、履行还是终止，客票始终起着主导和决定作用。
火车晚点承运人责任难定 记者了解到，除客票外，火车晚点后铁路对乘客该负什么责任，是另一个让乘客非议颇多的问题。
铁路法对火车晚点赔偿没作规定，但却有14名乘客每人拿到200元的“赔偿”。这个发生在3年前的经典案例，令许多学者记忆犹新，张长青也不例外。
2005年2月18日，一列由上海开往南京西的T722次城际列车晚点两个多小时。14名旅客“霸车”，要求铁路方向他们赔礼道歉并提出赔偿要求。经过长达5个小时的僵持，铁路方最终向每位乘客支付了200元，并派专车把所有的乘客送回家中。
据铁路承运人———南京铁路分局的有关人士透露，出那200元实属无奈，因为乘务员工作时间太长，实在与旅客拖不起时间，他们自掏腰包筹集了这笔“赔款”，为的是早点回家休息。
可见，这次赔偿根本不是法律意义上的“赔偿”。
一位铁路运输专家告诉记者，导致铁路晚点的原因很多，气候不良、线路施工、列车超员、牲畜上道、设备故障、行人车辆抢道等原因。此外，一些特殊情况也能造成列车晚点，如不法分子破坏、突发事件和政府出于国家利益的干预等。火车晚点包括延迟发车和延迟到达两种。对于延迟发车类晚点的处理，铁路法与合同法都进行了明确的规定；对于延迟到达的情形，铁路法等法律法规没有明确旅客获得救济的方式，其实就是没有明确铁路承运人的民事责任。
对此，张长青有着自己独特的看法。他认为，铁路运输企业并非一般意义上的市场主体，还兼具为社会服务的职能。比如，“非典”期间，很多长途汽车停止运输，但火车依然正常运行；春运期间，旅客骤增，为了保证旅客回家过年，铁路要临时加开车次，加开一辆客车，要停开3趟货车，造成了货运市场的经济损失。因铁路的社会公益性决定，它必须随时听从国家和人民的需要。所以，要综合看待火车晚点问题。法律就延迟发车对旅客规定了两种救济途径：退票或改乘其他车次；延迟到达虽然没有法律规定，但可以考虑适用损害赔偿，但必须是由于铁路承运人自身原因造成的延迟到达。
在司法实践中，火车晚点的诉讼常常困扰着铁路运输法院的法官们，因为，旅客因晚点请求的损害赔偿无法律依据。
据记者了解，法律适用的基本准则是：特别法优于普通法，特别规定优于普通规定，立法优于司法解释、行政法规和规章。法律虽然对火车延迟到达给旅客造成的损失赔偿没有规定，但最高人民法院《关于审理铁路运输损害赔偿案件若干问题的解释》和铁道部《铁路运输损害赔偿规定》均对旅客人身伤亡及携带行李损失的赔偿作出了规定，那么，法院可否根据民事法律效力层次，从高层级法律着眼，分别适用不同层级的法律规定来满足旅客因火车晚点获得赔偿的诉讼请求权呢？
“可以，这也是我们的一个研究成果。”张长青肯定地说，法院可以支持旅客请求晚点赔偿的法律依据有民法通则、消费者权益保护法和合同法的相关规定，在铁路法没有完善之前，法院完全可以以此为依据受理诉讼。
铁路企业与社会职能需厘清 据了解，目前全国共有18个铁路局，它们全部都是企业法人。这就意味着铁路局的法律地位是一个民事主体。
记者在采访中发现，铁路运输价格一直由国家管理，铁路运输企业不能像其他市场主体那样，具有产品价格自主权。目前我国铁路运输中的抢险救灾物资运输、支农物资运输、军运物资运输、伤残军人和学生运输、春运农民工的运输、军用客运、市郊旅客运输、铁路直线运输等，都没有考虑铁路运输企业的运营成本，具有明显的公益特征。这一点，从铁路目前的运价每人公里基价0.05861元可以看出，为了照顾边远地区的发展，铁路实行了大幅度递远递减。而公路和民航的价格则更为灵活，更适应市场。
既然是企业，就要想办法挣钱，为职工谋福利，为国家创价值。但是，由于铁路企业是特殊的民事主体，承载了太多的社会职能，要想自由翱翔在市场中，必须借助法律厘清其企业职能与社会职能。有专家建议，铁路企业的社会职能应该依法界定、单独管理，这部分投入不应记入企业的经营成本；其企业职能部分，应该用市场的办法管理，这样可以分清责任，提高效率。
“按照这个思路理解，国家对学生票、伤残军人等票价的补助，不应让铁路运输企业承担，而应由相应的部门承担，如教育部、民政部等。”有关专家认为。
政府监管职能缺少目标定位 “为什么铁路部门政企职能一直难以分离？主要是因为铁路网面积大，涉及统一调度和铁路建设用地问题。”一位业内人士告诉记者，一个企业很难解决遍布三十多个省市的路网问题，而与地方协调铁路建设用地问题也不容易，更重要的是，铁路路网建设需要国家性战略规划。由此可见，铁道部监管和协调职能的重要性。
据多位铁路问题学者的研究，政府部门对铁路运输企业主要是直接管理，而不是政府的指导和监督。所以真正意义的监管是不存在的，但从行使的职能看，监管却是客观存在的，主要表现在制定标准、监督检查和处理违法事件。
张长青认为，从法律角度讲，铁路运输市场监管存在的问题有：缺少监管对象，企业不是实质意义上的独立法人，而是形式意义上的法人，财产权不明确；铁路没有规范的行政监管行为，有的只是行政控制行为；监管内容不明确，对于哪些问题需要政府行为监管，哪些应由企业自己按照市场调节，法律缺少清晰的界定；缺少监管程序，铁路运输市场的监管需要一套规范的程序，但由于政企不分，导致企业主体不能真正建立，监管难以进行。
那么，政府对铁路运输市场监管的应有之义是什么？张长青表示，政府应该监管铁路运输市场的进入与退出，如企业进入市场的条件是否合格，是否违反反不正当竞争法等等；监管铁路运输市场的市场行为，如运输价格是否合理，服务质量是否达标等；另外还有安全运营和铁路运输技术管理。
“我国有着世界上最广阔的铁路网和数以亿计的旅客，铁路作为国计民生的生命线，能对其依法管理、合理分配、创大效益是人们的美好期待。”张长青最后说。
本报北京7月13日讯
目前铁路客票的6个特征 是铁路承运人依法、单方面印制的铁路运输合同的书面形式，客票本身不是合同；
客票记载的内容如车次、乘车区间、价格等是客运合同的组成部分；
是铁路客运的原始凭证，但不是惟一证据，只具有原始证据的效力；
是铁路运输的凭证，整个运输过程都围绕客票展开；
是一种不记名的有价证券，可以转让；
我国铁路旅客运输目前实行强制保险制度，因此，客票还是旅客办理了人身保险合同的证明。
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