农地改革“半渡待济”

　　《瞭望》文章：农地改革“半渡待济”

　　目前的改革并没有打破现行土地管理制度的基本法律框架，与市场经济要求相适应的农地制度尚未建立起来

　　文/王小映

　　总结过去三十年的农村土地制度改革，最大的成就在于逐步从政策和法律上认可并赋予了农民土地承包经营权，并由此奠定了我国农业家庭经营的制度基础，确立了我国农业家庭经营的主体地位。

　　但是，随着经济的发展，农村土地制度改革过程中需要解决的问题，如征地制度改革进展缓慢，土地征收缺乏公正补偿机制，土地承包经营权不完整，农村集体建设用地使用制度改革滞后，城乡建设用地市场人为分割等问题，越来越成为农村乃至全国经济进一步发展的障碍。

　　征地制度改革进展缓慢

　　改革开放以来，我国在土地管理法制建设中基本上沿用了计划经济时期形成的集体土地国家征收取得制度。1986年6月25日，土地管理法颁布后，随着城乡土地统一管理体制的建立和城市土地有偿出让转让制度的实行，土地征收很快发展成为对城乡土地实行统一管理和实施土地用途管制的重要手段。

　　除了农民建住宅、乡（镇）村企业建设、乡（镇）村公共设施、公益事业建设等需要使用集体土地的可以经批准而无需征收转为国有外,任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用经征收转为国有的土地。

　　在集体农地转用中，无论是出于公共目的还是私人目的，都通过动用土地征收权取得集体土地。由于公开开放的土地市场的范围受到限制，土地市场价值没有充分显化，法定的土地征收补偿只包括农业租金价值，不考虑土地的预期成长性增值，补偿完全脱离土地的公平市场价值，在空间和时间上缺乏弹性，补偿安置不到位，补偿费分配不规范，使得大量被征地农民的生产生活得不到妥善安置。

　　同时，征地补偿标准低也为地方政府获取土地增值收益留下更大空间，驱使地方政府盲目扩张建设用地。土地征收程序不规范，保障被征地农民参与的协商机制不健全，被征地者难以充分行使知情权、参与权和申辩权，征地补偿和安置纠纷和矛盾冲突大量发生，并难以通过法定补偿等救济渠道得到妥善调处。

　　近几年来，在土地征收程序和征地补偿标准两个方面国家对征地制度进行了改革。在土地征收程序上，改革完善了征收土地公告和征地补偿、安置方案公告，建立了听证制度；在土地征收补偿方面，针对征地补偿标准低、安置不到位等问题，国家出台了一系列改革政策，要求土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴等法规。

　　然而，已有的改革并没有打破现行土地征收制度的基本法律制度框架。由于土地征收的范围仍然没有受到严格限制，对集体土地转用仍然实行统一征收，对集体建设用地流转实行限制，城乡建设用地市场人为分割，城乡一体的土地市场体系没有建立起来，征收补偿中缺乏公开的市场价值作参照。因此，可以说与市场经济要求相适应的征地制度和土地财产公正补偿机制还远没有建立起来。

　　集体土地使用制度改革滞后

　　在建设用地上，长期以来，我国以二元土地所有制为基础，实行与城乡企业、居民的身份相挂钩的城乡二元化分割管理。我国土地管理法规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，农村乡镇企业、农民住宅、集体经济组织的公共设施和公益事业等的建设用地，只需办理用地批准手续和农地转用审批手续，无需向集体经济组织支付土地财产补偿费用，也无需办理土地征收手续转为国有。但由此取得的集体建设用地的流转也就相应地受到法律限制。

　　对于流转，土地管理法规定，经批准农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式举办企业，以及符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移等情形下，集体建设用地才可以发生转移；农民的宅基地则只能在农户之间才可以流转。

　　在城镇建设用地供需矛盾不断加剧、企业改制、劳动力异地流动、人口迁移、城乡人口双向流动和村庄内部人口变化等因素的引致下，农村集体建设用地流转的需求和供给在不断增加，集体建设用地以出让、转让、出租、土地使用权作价出资入股、联营、兼并和置换等形式隐性流转入市的现象大量发生。

　　在利益诱导下，一些村组集体和农民个人私下改变土地用途或占用耕地用于非农建设，导致耕地流失严重；一些村组以土地股份合作社的名义与开发商联手私下占用土地开发建设“小产权房”、“乡产权房”对外销售。

　　由于相关政策法律滞后，对集体建设用地的自发流转缺乏引导、规范和管理，造成土地市场秩序混乱、土地投机猖獗、土地收益分配不公和规划管理失灵等一系列问题。

　　集体建设用地的市场流转受到限制，意味着对集体建设用地事实上存在着不平等待遇。这表现在：

　　一是集体建设用地不能按照完全的市场价格在对外开放的公开市场上出售，只能在农村村组集体内部成员之间流转，导致农民宅基地等集体建设用地发生价值贬损。

　　二是与城市建设用地相比，由于农村集体建设用地流转市场的公开程度受到限制，如农民宅基地不能向城镇居民和村组集体经济组织外的企业流转，导致农村居民和农村集体不能通过城乡一体的土地市场参与分享经济社会发展带来的土地增值。

　　三是在集体土地征收补偿中，由于缺少公开市场价值做参照，征地补偿标准低且缺乏弹性，加剧了征地引起的矛盾冲突。

　　集体建设用地流转受到限制，使得集体建设用地不能通过市场流转机制得到优化配置和合理利用，整体利用效率不高，闲置浪费严重。

　　一些原有大队和生产队的库房、饲养场、晒谷场、卫生院、办公用房等，在后来的村组调整和乡镇体制改革过程中废弃闲置；一些乡镇企业用地由于企业破产而废弃闲置；一些公益性用地如学校用地、敬老院用地、卫生院用地等也因这些机构的调整和重建等原因而成为废弃地。

　　由于宅基地经过批准后便可无偿取得、无偿使用，并缺少市场退出机制，随着人口流动迁移不少宅基地废弃闲置，而不少农户则“一户多宅”。据国土资源部调查统计，目前我国农村存量集体建设用地有2.7亿亩，相当于5倍的城市建设用地；我国农村人均居民用地187平方米左右，远高于城市人均用地水平。

　　土地承包经营权不完整

　　在现行法律下，土地承包经营权的权利内容仍不尽完整，土地承包经营权的流转在某些方面仍然受到限制。主要表现在：

　　土地承包经营权的法定承包期短，而流转的期限又不得超过承包期的剩余期限。

　　家庭承包土地的土地承包经营权向集体经济组织外的单位和个人流转的，受到集体经济组织成员优先购买权和村民会议成员或村民代表大会代表2/3以上同意的限制。

　　家庭承包土地的土地承包经营权的抵押没有得到法律许可。

　　土地承包经营权的继承在法律上没有得到明确的表述，法律只是规定继承人可以继承承包人应得的承包收益和继续承包。

　　由于农民在家庭承包中享有的土地承包经营权与户籍相挂钩，并随着户籍变化而变化，导致进城农民、婚嫁妇女等农村迁徙人口的土地承包经营权得不到平等保护。

　　《农村土地承包法》规定家庭承包的承包方是本集体经济组织的农民。按照《农村土地承包法》第二十六条规定，“承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”该条款要求收回承包地的规定，既有失公平，同时在实际执行中由于涉及户籍登记等问题而难以操作。

　　农村土地登记体系不完善

　　目前我国对城乡建设用地的使用权和农村集体土地所有权，由国土管理部门组织办理土地登记发证手续，对农村不同用途的农用地，由农业、林业、畜牧等不同部门办理土地发证手续，至今没有颁布统一的土地登记法律法规，没有建立起专业化、规范化、属地化的城乡土地统一登记管理制度。

　　也就是说，土地登记成为政府部门实施条条管理的工具，并没有成为对农民土地财产权利进行统一公示并保障土地交易安全的手段。

　　由于土地登记机构不统一、不健全，土地登记和各类土地证书的发放缺乏统一的地籍调查做基础，土地登记程序不规范，导致初始土地登记重复或遗漏、土地变更登记缺失等问题，很容易使土地证书记载的信息与实际情况相脱节。

　　例如，就承包地而言，土地登记以户为单元而不是以宗地为单元进行，土地证书只记载了农户承包地的面积，没有分宗地对承包地的面积、位置等作详细记载，没有以宗地为单元按照“一宗地一个证书”的原则发证，对土地流转、土地互换、土地继承、土地财产分割、土地征收、土地调整、土地整理、退耕还林还草等引起的土地权属、土地面积、土地位置、土地用途等的变化很少进行变更登记，在不少地方农户持有的土地承包经营权证已经不能反映农户承包土地的实际情况。