铁道部20%退票费标准屡遭质疑 发改委积极回应

　　十日谈

　　火车退票费存废的法治考量

　　“为什么开车前3天退票和开车前10分钟退票，违约金都是20%？为什么列车晚点铁道部不给我违约金，我要退票，却要收费？”面对公众的责问和法学界的批评，铁道部推行的20%退票费标准曾屡遭质疑，被斥为“霸王条款”。

关于“撤销引人误解的‘限乘当日当次车，在3日内到有效’的规定”，近日，随着北京中银律师事务所董正伟律师直接上书铁道部、发改委和国家工商总局三部委，建议取消退票费而国家发改委又作出了正式的函复，舆论再次响起“取消退票费”的呼声。

　　作为对董正伟发出的《请求保护公民人身和财产权益的建议申请书》的回应，发改委表示已向铁道部发出完善退票费政策的建议，这也是国家发改委首次向铁道部发出取消退票手续费的建议。此前的5月22日，铁道部在函复董正伟的《建议申请书》信中并未对取消退票费的建议作出明确回应。

　　发改委的积极回应，对取消火车退票手续费无疑具有助推作用。不过与此同时，发改委也“坦承”，责令铁路运输企业停止收取退票费“存在一些法律障碍”。

　　对于中国老百姓来说，买火车票之难可以算得上一个痛苦的记忆。然而当你终于有了一张火车票却因故不能成行的时候，退票却也不是什么美好的经历。按照现行规定，即便退票成功，你也需要支付票价20％的退票手续费。对于每张票根上印的那句“在3日内到有效”字样的理解，大多数旅客认为是“火车票的有效期为3天”，或者“如果当日赶不上火车，只要在车票限定的3日内到达终点站，车票都有效”。但事实上，按照铁道部的说法“在3日内到有效”应指“上车后乘客在途中遇到生病等紧急情况下车后，可以在3日内改签车票乘车到达目的地”。

　　火车票退票手续费历来为公众诟病，比照《合同法》、《消费者权益保护法》，高达20%的退票费有失公平合理，其权利和义务也不对等。所幸的是，此次国家发改委的回复倒让人眼前一亮，然而，它在向铁道部建议时底气似乎又显不足，“建议取消”的说法让人感到乏力，稍加分析，很有可能这将成为公众与权力机关针对退票费博弈的又一次山重水复，火车票存废之争依旧艰难。

　　不当经营行为应被纠正

　　你上书三部委的动因是什么？

　　说大了是保护消费者权益，维护法律统一和尊严，说小了是我觉得人生短暂，在有限的生命时间里能够为社会、为民众做点事情很有价值和意义。

　　3月份我在研究火车票时发现票面“限乘当日当次车、3日内到有效”属于格式合同和引人误解的虚假宣传，侵犯了消费者权益，计划纠正这个不当经营行为；4月28日山东的特大火车事故造成人员伤亡引发了我对人的生命价值的思考，列车事故人身伤害赔偿标准过低问题一直没有很好地解决，这违反了《合同法》和《民法通则》、《消费者权益保护法》的规定，不利于保障公民人权和铁路运输企业运输安全；《反垄断法》即将实施，铁路是经营集中程度最高、垄断经营问题最突出的一个行业，市场垄断、行政垄断、司法垄断于一身，这些都应该有所改革。

　　收到铁道部的回函有什么感受？

　　应当说铁道部这次非常积极地响应了我的建议，几乎全部接受了我的建议请求，承诺愿意在法规修改时修改人身财产赔偿限额（15万元和2000元）；修改限乘当日当次车，3日内到有效（格式合同，引人误解虚假宣传），建立火车票价格听证制度、配合《反垄断法》等基本法律实施调整修订不合时宜的行业规章等。只是回避了退票手续费的问题。

　　发改委所“坦承”的“责令铁路运输企业停止收取退票费存在一些法律障碍”是什么？

　　障碍主要是中国现有法律体系和行政体制，以及法治社会现状的问题。从行政体制上说，国家发展改革委和铁道部都是平级的国务院组成机构，都有规章制定权。两个部委之间不存在上下级关系，也就不能以“指令”形式行文；其次，由于历史发展的原因，铁路行业的法律法规都是在计划经济时期制定的，铁道部据此制定了一些有利于铁路行业的规章。而国家发改委是2003年成立的，制定了一些市场经济时代的法律规章，但这些基本法律都比铁路行业法律规章要晚。

　　新的市场经济的法律与铁路行业规章冲突较为严重。在此背景下，国家发展改革委基于同是部委机构的因素，艰难选择法律适用，不能理直气壮的依据《价格法》等法律规章责令铁道部取消退票手续费等。

　　退票费带来的双重暴利有违公平原则

　　“退票费”涉及哪些问题值得质疑？症结何在?

　　火车票定价以座位票为定价依据，大量的站票本身就是火车运输的暴利，站票持票人违约不上车只能有利于减轻铁路运输负荷，保障铁路运输安全，不存在铁路运输企业损失的问题。

　　座位票和卧铺票持票人不上车不但不会造成列车损失，反而由于列车上售出卧铺票补票手续费获取暴利，座位票也会由站票人补充。这里旅客不上车不但没有造成铁流运输企业损失，反而造成列车双重暴利，这是严重违反公平正义的事情，何来铁路运输损失的问题？铁路运输可得利益由于站票的存在和补票手续费并没有损失，反而增加了。另一方面，铁路企业存在故意在始发站不全部发售卧铺票，而由列车长补售获取高额补票手续费的“潜规则”，或者将卧铺车票通过关系人提前售出进行高价倒卖牟利。

　　依据《民法通则》和《合同法》的规定，合同一方的违约行为给相对方造成损失的，要承担相应的损失赔偿责任，赔偿损失应相当于相对方的实际损失，包括可得利益。但是合同一方的违约行为，相对方没有采取补救措施，导致违约损失扩大的，相对方没有权利就扩大的损失主张权利。旅客与铁路运输企业是格式合同行为，旅客持票不上车不仅没有造成火车运量损失，反而因为超员和补票获取暴利。

　　这里无论是铁路运输企业的实际损失还是可得利益都没有减少，也就不存在《合同法》和《民法通则》上的赔偿损失问题。虽然合同双方可以约定违约的赔偿责任或者损失计算方法，但是，火车票属于格式合同，铁路运输企业属于高度垄断性企业，格式合同显失公平的，应当依法撤销。这里旅客持票不上车导致火车运输不但没有损失，反而获取企业暴利，因此再继续收取退票手续费就是暴利。这里是依法追究铁路运输企业暴利责任的执法问题，不讨论收费合法性。

　　其次，《铁路法》规定了铁道部有制定铁路旅客运输和货物运输杂费收费项目及标准的权力。这是政府定价权限的划分，政府定价并不意味着政府部门可以独断价格。政府定价行为还必须依据《价格法》的规定进行，否则就是违反《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》的滥用行政权力导致不正当经营、侵犯消费者权益的侵权行为，或者是违反《反垄断法》的行政性垄断行为。铁道部在《铁路客运运价规则》中将退票手续费规定为杂费并制定了具体的收费标准，2006年1月又以规范性文件形式对铁路运输退票手续费做了调整。

　　《铁路客运运价规则》与《消费权益保护法》、《价格法》规定的政府定价行为程序原则相违背，最终是一种行政性垄断经营行为。国家发展改革委作为价格执法监督部门，不依据《价格法》审查铁路运输企业火车票定价和手续费杂费的合法性，反而适用铁路部门的行业规章，厚此薄彼，这是玩忽职守怠于行使职权的表现。

　　此外，《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国反垄断法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》也都相应提出“关系群众切身利益的公用事业价格应当建立听证会制度”、“具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”“国家制定有关消费者权益的法律、法规和政策时，应当听取消费者的意见和要求”等法条。

　　铁道部说如果不收取退票费就会导致票贩大量繁衍，使黄牛有恃无恐，最终损害乘客利益。你怎么看?

　　这种说法很荒唐。倒票和黄牛本身就是铁路部门管理不善造成的。售票人员和投机分子联合起来事先把票售出再高价卖出牟利是倒票现象突出的一个重要因素。管理部门不能以少量的违法行为存在而损害多数乘客的利益。换句话说，我们不能因为汽车上出现一个小偷，而把全车人都关押到拘留所。

　　倒票行为是违法行为，违法行为只能通过严厉的执法行为进行打击，而不是让13亿消费者为倒票行为买单，这是个公平正义的原则问题。法律的实施满足的是全体公民的公平正义，不是满足少部分人或利益集团的部门利益。

　　之所以存在倒票行为是因为铁路运输资源紧张，铁路建设跟不上居民消费需要，国家应当通过大力发展铁路运输市场的方式来解决。当铁路运输不存在超员状况时就不会有倒票行为存在了。铁路建设成本远远低于公路。一条公路经过几年就要大修，而一条铁路没有重大自然灾害，可以使用上百年以上，因此铁路运输的成本远远低于公路。国家应当通过吸引民间资本建设高速铁路和城际快速铁路来缓解铁路运输紧张局面。火车票“一票难求”局面只有在大力发展铁路运输市场中解决，倒票问题也就会自然消失。

　　一定想过合理的差别退票费率该怎样设置吧?

　　退票手续费本身就是违法产物，暴利产物，应当无条件取消。铁路运输企业的特殊性在于铁路旅客运输以“超员”为常态，超员部分的火车票就足以形成“暴利”或者超额利润。作为旅客购票后不乘车，空闲的座位和卧铺可以被随时地补票出售出去，旅客不退票对于列车来讲，反而会因为补票手续费获取“超额利润”。当然，这样说可能有些不大好听，但事实如此。也许铁路运输企业附带产业盈利水平不高，消化了退票和补票手续费、以及超员旅客火车票的超额利润部分，但这不影响“退票手续费”价格垄断和暴利的本质。

　　铁路运输企业并没有严格区分旅客座位票和站票，站票和座位票一样价格。很多旅客几千里地长途跋涉、站立一路完成旅行。座位票和站票一样价格违反了公平原则，造成持站票旅客和座位票旅客同样的条件下不同的遭遇。这是一种歧视和不公。

　　既然火车上拥挤不堪，那么对于由于种种原因无法按时乘上当日当次列车的乘客来说，其违约行为并不会造成铁路运输企业损失。因为旅客持有本身就是站票，就算是卧铺或者座位票，本趟列车不但不会因为持票旅客的缺席而损失，反而因为车上旅客的补票而收取高额的补票手续费。也就是说持座位票和卧铺票旅客缺席越多，列车由此获取的补票手续费越多。 退票手续费和补票手续费的存在不但造成了铁路运输企业暴利，还助长了腐败。

　　不仅仅是退票手续费，补票手续费及相关杂费的定价依据和科学性也令人质疑。不能行业管理部门关门制定服务价格，消费者只有接受的份儿。否则，保护旅客的合法权益就是一句骗人的鬼话。

　　“希望我的法律行动最终解决问题”

　　接下来有什么想法？有没有考虑舍弃行政权力而求助于司法？此前已有两名律师因退票费问题状告北京铁路局，但都被北京铁路运输法院一审判决驳回诉讼请求，这些对你有影响吗？

　　求助司法的思维是幼稚的。铁路退票手续费是一个普遍的行政管理问题，不是具体的个案。具体的个案可以由法院裁判，一个普遍的违法问题就是一个公共监管问题，公共管理问题必须由行政机关解决。这是行政权和司法权的划分问题。现在一些律师和公民把一些事关全体民众公共利益的企业违法经营问题诉诸法院是错误的，不但无助于解决问题，反而造成法院错误适用法律、违法裁判，表面上维护了公用企业和垄断性行业的经营行为，但损害了法院的公正裁判形象。

　　我6月27日向国务院提出了“行政复议终裁申请书”，这是最高层次的裁判行为。法院也只到高级法院这个层面。这也是铁路行业垄断经营行为和火车票价格问题的最高层次法律行动。7月8日我向国务院和全国人大提交《违宪审查建议》要求彻底解决铁路行业法律法规规章违宪和法律冲突问题，剥离铁路司法机关和督促解决铁路企业不当经营行为等。由于工商总局至今没有行为表示，7月8日我也向工商总局提出了“行政复议申请书”，希望以上法律行动终将解决退票手续费问题。最近几天，我已和国家发改委讨论再次发出取消退票手续建议函的问题。

　　觉得自己是个爱较真儿的人吗？

　　一个法治文明的社会是全体民众都受益的社会，我是一个力争要为社会公众做点事、不达目的誓不罢休的人，希望社会多一些公平正义、诚实守信的人。