税制改革新方案探秘

　　《瞭望东方周刊》特约撰稿赵新社/北京报道

　　税制改革新方案探秘

　　事权与财权的界定必须法定化

　　2008年7月9日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》，将具有“实质性内容”的改革重点锁定在财税、电力、金融、收入分配和社会体制改革五个领域。

　　财税制度是牵一发而动全身的重大改革，广受关注。财政部财政科学研究所所长贾康对《瞭望东方周刊》说，十七大报告第一次明确提出“中央和地方财力与事权相匹配的体制”这一观念。2008年两会期间，全国人大财经委首次提出当年要拿出“财力与事权匹配”的财政体制改革初步方案。各级政府“财权事权匹配”无疑是即将到来的财税改革的重点。

　　现行财政体制为何需要改革？中国社会科学院财政税收研究中心秘书长张斌告诉本刊记者：“县乡财政困难问题，在1994年分税财政体制实施后不久就有暴露。财力与事权不匹配，财力层层上移、而事权层层下移，越到基层问题越突出、越严重。”

　　陕西澄城县县长郭永峰在接受本刊记者采访时，也表达了类似观点：“分税财政体制确实增强了中央调控能力，调动了地方政府培植财源、涵养税源的积极性；但也导致地方财政收入增长的空间受限，支出增长的幅度加快。事权倍数扩大，财力相形之下自然大幅滑坡。”“由于县乡财政长期入不敷出，导致地方的实际债务已是天文数字。”

　　贾康透露，针对上述问题，此次财税体制改革可能主要涉及两个方面：

　　分税制税基调整

　　贾康介绍说，中国复合税制中的20多个税种，哪些应归中央，哪些应给省，哪些应放在市、县，哪些在一定历史时期内应处理为共享税，以及地方必要的税种选择权、税率调整权、收费权（以及某些地方性小税种的设税权），都属于这个层次的问题。

　　税制问题研究者们认为，中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场正常高效运行、流动性强、不宜分隔、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种（如个人所得税），以及有利于贯彻产业政策的税种（消费税等）；地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势并能和自身职能形成良性循环的税种（不动产税等）。

　　以增值税为例，目前，中央和地方政府是按照75%:25%的比例分享。有学者提出，为了增加地方财力，解决地方财政困难问题，应该提高地方政府的增值税分享比例。

　　贾康和张斌都明确表示反对此种观点，原因是担心增值税划拨地方比例太高，会增加地方政府投资冲动。

　　张斌认为，25%的地方分享比例，已经成为地方政府发展工业的巨大动力。地方政府越依赖增值税，就越热衷于招商引资，发展工业，这势必会强化地方之间的恶性竞争，并对环境保护产生负面影响。“在全世界100多个国家里，增值税大多是中央税，在大国中，只有中国和德国中央地方共享增值税。”

　　完善省以下财政体制

　　关于解决省以下财政体制问题，贾康的基本思路是推行财政体制的扁平化改革。“扁平化”的最终结果是形成中央、省、市县三级政体和财政体制。具体做法是县管乡、省管县，将原来的五个层级财政转化为中央、省和市县三个层级，实现“一级政府，一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权。”

　　具体做法是：一、撤乡并镇，取消乡镇级人大和政府，包括其财政预算。取消乡镇一级政府后，县级政府向乡镇政府派出精简的政府管理机构，如公安、工商、税务等。二、在乡镇一级政权和财政取消后，逐步改革和撤销市地管县政权和财政的体制。

　　1994年的分税制改革只确定了中央和省以下政府之间的财政体制，没有确定统一的省、市、县、乡四级政府间的财政体制。张斌认为，“问题就出在这里，在中央没有统一规定的情况下，地方政府就各自按自己的具体情况来确定财政体制。但中国的各级政府是一种严格的上下级关系，谈判地位不平等。其结果势必是财权倾向于逐级向上集中，而事权则相对层层下放。”

　　长期从事基层工作的郭永峰对本刊记者说：“各级政府事权与财权的界定必须法定化，真正使基层政府有事、有权、有钱。具体界定中，应遵守公共产品层次受益原则，按照公共产品特定事项范围予以划分。属于哪一级就由哪一级全权负责。应由中央和地方共担的必须明确分担比例。同时，在体制中应明确取消下级财政配套资金这一做法，防止上出政策，下配财力，事权财权相混淆。”

　　郭永峰还呼吁“应适当给予地方一定的税收立法权”。