中国经济改革为什么成功

　　文/许成钢

　　中国经济改革为什么成功

　　要想解决，最简单的第一步就是剥离一些任务：第一需要剥离掉的就是这些有很强的跨地区的外部效应问题，因为这些问题是地方政府没有可能做好的

　　1978年经济改革开放以来，中国的经济增长极其辉煌。

　　向地方分权

　　实际上从经济学基本原理出发讨论任何问题，基本入手的问题是两个：第一是激励机制问题，第二是协调的问题。归根到底，制度是用来解决激励机制问题和解决协调问题的。无论你用什么方法，只要能解决这两个问题，就是好的制度。所以世界上并不存在一种标准的制度，当人们简单地离开了这些基本问题，套用某些概念的时候，就套出毛病来了。

　　具体而言，国际间的标准是什么？第一是私有产权的保护，是宪法对私有产权的保护。国际上都觉得中国的经济不保护私有产权，私有经济不能发展，中国的经济居然能快速发展，这就变得很奇怪。另外一个例子，是政府和企业的关系。按照所谓的标准制度，政府一定要跟企业清楚分开，按这个标准，中国企业和政府之间的界限很不清楚。

　　但我们讲的中国的制度，最基本的方面是指向地区分权。我的要点是，中国向地方分权的程度是全世界最高的。即便按照国际间统一的度量标准，中国向地方经济上分权的程度也要超过他们，而且超过了很多。

　　向地方分权和中央高度的政治集中这种制度，可以在历史上追溯到中国在西方的文献上叫做帝国的时候。中国作为帝国的终结，是大清帝国的1910年。1910年之前，中国是世界上唯一可以持续2000年的帝国。中国最基本的特点就是政治上高度集权和经济上高度分权，中国历史上一直是这样的。

　　一个简单的例子：中国帝国的时候，皇宫里面，皇帝下面有五个部，而中国任何一个县衙里面也有这五个部，这叫做“大而全，小而全”。实际上，每一层的官员，都是由中央决定的，皇帝有很大的权力决定这些人的命运，这是很强的激励机制：你必须跟我干，不干我贬了你，干好我提拔你。给很强的激励机制，但是具体做什么，皇帝不管，它的资源怎么回事，皇帝不管，资源是地方的。今天制度里面很多内容，在中国的历史上都可以看到。我们承袭了中国传统制度上的内容，导致了如今制度上重要的基本特点，即政治上高度集中（主要表现在人事上），资源上、经济上高度分权。

　　地区实验

　　中国的经济改革有一个特别重要的特点，这是其他国家的改革不具备的：中国经济改革里最突出的成功的一些例子，几乎都是通过在地区实验，而后推广的。

　　中国经济改革早期著名的一些例子：第一个是农村的联产承包制，承包制首先在安徽省个别乡，四川省个别乡开始，然后在一些县推广，再逐步在更多的地区推广。在1980年，全国有14%的农村进行了这个实验，这个实验进行发展很快，到1984年，基本上覆盖了全国98%的农户，因此1984年，中央决定解散人民公社，人民公社的名字都换成乡或者镇，这个是非常成功的以地区实验为基础的改革。

　　第二个例子是特区。中国经济改革开始的时候，中国的进出口在世界上的规模几乎可以忽略不计，中国吸引的外资几乎等于0；到了现在，中国的进出口在世界上都是最大的，中国外汇储备世界第一。看一下统计数字，中国大规模的进出口上的变化来源是一些特区。只不过现在不叫特区，因为现在不“特”了。特区又是一个实验的过程。

　　1979年，当时习仲勋任广东省省委书记，下面的干部说“我们这个地方这么落后”（指广东南部靠近香港的地方），“我们这边人一个劲往香港逃怎么办，我们太穷了”，建议把这个地方划出来一块作为一个特别的实验的地方，让这个地方专门做来料加工，吸引外资，以出口作为目的。这个想法逐级上报，报到中央以后，中央批准第一批特区，共四个，广东省三个，福建一个，过几年再扩大，到了上个世纪90年代初，基本上遍布全国了，也不叫特区了。

　　向地方分权，实际上在国际上都很普遍，在过去的20多年里，很多国际组织，包括世界银行，联合国等等，都向不发达国家或者发展中国家，推行“向地方分权”的想法，但是在国际间几乎没有得到成功。原因是什么呢？重要的一条就是分权不够，地方政府必须有资源，而这个正好是中国经济的特点。自古以来中国经济就是这样，地方政府手里掌握资源，当地方政府既有资源又有权力的时候，才有可能给地方足够的激励机制让它可以做事情。

　　地区竞争

　　中国经济改革的另外一个重要特点就是地区之间的竞争，如果看一下中国任何关于中国经济的统计——无论是中央的统计，还是地方的统计，——地方无论是县、市、省，都会看到，一个排名的问题。这在经济学里面很重要，排名次在经济学里面有专门的术语“锦标赛”，指的是你在比赛里面排第几，这在经济学里面有很清楚的讨论。

　　锦标赛的方式实际上是解决激励机制问题非常好的一个办法。锦标赛让激励机制变得很简单，为什么简单呢？因为如果比赛的几方面条件相似，谁比赛第一，谁最努力，就最应该奖赏谁。你的奖赏就根据排名次决定；你的惩罚，也根据排名次决定，所以只要根据排名次来提供奖赏和处罚，就提供了最强的激励机制。

　　但是锦标赛的方式，并不是永远都可以用的。锦标赛的方式必须满足参加比赛的多方状态相似，做相同的事情。打个比方，可以讨论谁物理考第一，可以讨论谁微观经济学考第一，但是很难把物理和微观经济学混在一起谈，因为它们考的是不一样的内容，所以不能讨论物理的名次和微观经济学的名次之间是什么关系，无法去换算，因为内容不一样。讨论给官员激励，让他们参加锦标赛，碰到的问题和这个相似。

　　那么中国的制度如何给地方官员提供很强的激励机制呢？首先需要解释一下，为什么给地方官员提供很强的激励机制很重要，尤其要把中国和苏联做一个对比。中国的体制在政治上高度集权，其中很重要的一部分意味着中央可以为它的官员提供激励机制，中国是向地方分权的；但苏联不是，苏联的经济按照各个专业部组成的，苏联的经济都被中央的工业部控制的。

　　要让一个经济发展，进行经济改革，一定要为其提供激励机制，因为只有努力工作，事情才能做好，问题是：给谁提供激励机制。中国的老话告诉我们，“兵熊熊一个，将熊熊一窝”。如果一个将军没有激励机制，逃走了，整个部队就跨了。所以提供激励机制，第一重要的是高层官员，苏联的情况，就是给各部的部长，在中国，激励机制就是提供给各省的省长。

　　问题是：谁能够为高层的官员提供最好的激励机制？我们可以看到，在中国省和省之间有很激烈的竞争，好事坏事都和竞争相关，而在苏联，从来没有听说过部和部之间竞争，就像刚才说的例子，一个物理，一个微观经济学，无法竞争。而中国每个省里面，既有做物理又有做微观经济，是混在一起，在中国由于地方上有足够充分的经济资源，并非很窄的专业分工，是小而全，大而全，所以省和省之间相对比较相似。因此在这种情况下，可以给予很强的激励机制，最简单的办法就是让他们比赛谁得第一。所以中国经济改革第一天起就有省和省之间的竞赛，一直赛到今天。

　　地区之间的竞争，直接影响到这些地方官员的仕途、前途，实际上是由中国的制度决定了中国可以使用这个办法来为各级的地方官员提供激励机制。

　　地方有权有资源

　　另外一个重要的问题是，中国的制度特点使得中国可以进行地区的实验。刚才讲了中国的经济改革是以实验为基础的，实际上，在改革里面做实验的办法并不是中国发明的，也不是中国独特的。真正独特的地方在于，中国使用地区实验的办法进行改革成功了。实际上用实验的办法进行改革早在东欧、苏联都进行过了。

　　中国经济改革的早期，中央派过代表团到东欧国家学习经验。真正最有意思的是，这些国家进行的实验一个接一个失败，最后他们得出结论说：改革是不可做实验的，实验式的改革方法是一个错误的方法。这个就奠定了在上个世纪80年代末90年代初转轨期间，苏联、东欧国家使用全面推进式或者叫做大爆炸式改革的基础。

　　讲到它们实验失败，我需要稍微解释一下，它们的实验失败，经常在一个试点上实验是成功的，但推广就失败。没有办法推广，这和中国形成了很强烈的反差。在中国局部实验，比如四个特区实验成功了，紧接着推广变成14个，再变成30多个，一步步推广，只要在一个地方实验成功，别人就可以照着样子做。原因就是刚才讲的中国的经济“大而全，小而全”。小而全，即地方政府几乎控制所有资源，它进行实验的时候，可以在地区之内任意调度；当推广的时候，其他地方有很大的相似性，也都有能力调动自己的资源。

　　而苏联、中东欧国家，情况不是这样的，它们的国家的经济被专业部切得很碎。拿农业做例子，在苏联，农业这一个部分有12个部，你在农业方面进行任何改革，要12个部进行协调。地方级别很低，解决一点问题，都要打报告到中央，12个部协调，这就很困难。就算地方上搞成了，也无法在全国推广，所以回到基本问题，中国由于自身向地方分权的特点，允许在地方上进行实验，用实验的方法进行制度创新，用实验的方法进行经济改革，用实验的方法进行经济发展，用这个办法我们看到了一系列的巨大成功。

　　前面我提到，在全世界的范围内，向地方分权普遍地并没有带来多少好处，所以国际上人们很关心，为什么中国会成功。一年多以前，两个很优秀的印度经济学家，做了一个很大的项目，对全世界将近30个发展中国家的“向地方分权”问题做了一个研究，研究以后他们总结发现，在所有研究的国家里面，中国是唯一的“向地方分权”对国家经济产生了重大影响的国家，在其他国家不但没有重大影响，甚至没有影响。

　　那为什么中国是这样的？最重要的解释就在于向地方分权不仅仅要给地方权力，而且必须给地方资源，这个是中国的特点，是中国从历史上沿革下来的——地方政府一直手里有资源。

　　当然人们还会提到下一个问题：如果中国很早之前就已经向地方分权了，为什么中国的经济改革、经济发展都是在1978年以后？要完整讨论中国的制度，必须讨论中国政治上高度集权。

　　政治的高度集权，至少有两个含义，第一，国家水平的政府，要能够保证国家政治上和经济上的稳定，保证国家的统一，保证宏观的控制。当这里面的任何一点没有保证的时候，下面所有的事情也无从谈起。第二，中央政府的目标是什么。“文化大革命”的时候，革命是第一，阶级斗争是第一。如果中央政府的目标是革命，是阶级斗争，不是经济发展，它制定的一系列的激励机制，就引导了地方政府做别的事情，不引导地方政府发展经济。这两个条件决定了你的方向。在1976年以前，这两个条件至少其中一个不满足，所以谈不上国家的经济发展。

　　中国的制度特点与现实问题

　　但中国已有的制度，同时带来了一些问题。为什么这样说呢？我们首先看，刚才特别强调的是地区之间的竞争对中国的发展，对中国改革的重要；同时我们还可以看到，地区竞争当然导致地区的经济增长，更努力吸引内外资，加速城市化等等；但激烈的地区竞争，同时也会带来地区保护，带来环境问题、土地滥用等等。

　　同一个制度，一方面给中国带来了巨大的动力，即经济增长；另外一方面给中国带来了困难，即要有平衡的经济增长，平衡的经济发展，要创造和谐社会。向地方分权以后，带来好的一面和坏的一面，实际上决定了中国会做什么，中国将来走向哪里，会不会有持续和谐平衡的经济增长。

　　问题的关键是，为什么同样的制度，会带来不同的结果？原因在于政府的任务是多重性。当它的任务是多重性的时候，中央政府就不能很好地为地方政府设计指标。过去中国一直用的指标基本上是GDP或者GDP增长速度；现在面对多重任务时，经济学的理论告诉我们，这个指标经常设计不出来。当这个指标设计不出来的时候，解决的方案是降低给他们的激励机制。

　　一个最简单的例子是，学校里面的秘书，都没有激励机制。不给秘书激励机制，不能说打了多少电话给多少钱，安排了几个人的旅馆给多少钱，所以秘书拿固定工资。因为秘书面对的工作是多重性，一旦给了激励机制，只做一个事情就会把别的事情忽略。另外一个是高考，把教师的激励机制和高考挂钩，导致教师天天猜考题，忽略学生全面的德智体发展——要解决这个问题，就要把这个激励机制去掉。

　　现在中国碰到的问题就是至今给地方官员提供的激励机制最强调经济增长。这种情况下，面对着多重的任务，地方就不可能做好。这就解释了，早期激励机制做蛮好、后来做不好的现象。因为早期中国经济相当落后，在那种情况下，第一，全民的认识，都认为经济发展第一重要；第二，当时中国的经济整个规模很小，在发展经济的同时，带来的对环境的破坏，对土地的破坏都比较小，但现在中国经济规模已经是世界第二大，对环境、土地的影响都是非常大的范围了。

　　政策建议

　　根据刚才的分析我们可以看到，碰到的首要问题是地方政府面对多重任务。所以要想解决，最简单的第一步就是剥离一些任务：第一需要剥离掉的就是这些有很强的跨地区的外部效应问题，因为这些问题是地方政府没有可能做好的，可能做不好的事干脆不要做，包括环境问题，食品，药品——药品有跨地区的外部效应，因为很多厂生产的药品到处卖，必须要把对药品的监管集中起来。这一类问题，要让中央管。

　　还有一大类的问题，也要中央管，比如说建立一些专业法庭，专业的监管机构，上面说的食品和药品就是一大类。这一类问题上，美国的联邦药品和食品监管机构就是一个好的例子。在美国，地方上是有很大的权力，但是在一系列的跨地区问题上，中央负责。

　　第二大类的建议，对于任何市场上能够做好的经济活动，政府和企业应该分离。在过去中国政企不分是由于市场不发达，但现在中国市场很发达。这种情况下，的确需要采取措施政企分离。因为在地方政府面对多重任务的时候，最好的办法就是给很轻微的激励机制；当地方政府已经丧失很强的激励机制后，只有靠企业保证中国的经济主体仍然有很强的激励机制，让企业做事。

　　（作者任教于英国伦敦经济学院，是全欧经济政策研究中心高级研究员。本文系复旦大学中国社会主义市场经济研究中心和上海发展研究基金会联合举办的“中国经济改革三十周年大型周年公开系列讲座”之一，本刊获得授权独家刊发。）