罗斯福“填塞法院”计划的破产

　　罗斯福“填塞法院”计划的破产

　　■李子

　　为了减少来自最高法院的阻力，顺利推行新政，罗斯福提出了一项向最高法院“掺沙子”的计划，但他试图挑战三权分立制度的努力没有成功

　　美国的三权分立制度在1937年遇到一次重大危机。

这一年的2月5日，当时的美国总统富兰克林·罗斯福向最高法院发起了强有力的挑战。总统宣布了一个名为“填塞法院”的计划。按照这个计划，总统可以提名另一名法官取代任何超过70岁但还没有退休的联邦法官。联邦最高法院也不例外。当时，最高法院的大法官中有六人的年龄已经超过70岁。总统可以借此把最高法院的大法官人数从原来的9名增加到15名。

　　“填塞法院”计划的表面理由是，年纪太大的法官难以胜任法院繁重的工作，需要增加更年轻的法官，以使法院更好地履行职责。但所有人都知道，那根本不是真正的理由。

　　真正的理由是，此前几年，最高法院通过几个关键案件的判决，严重阻挠了罗斯福上台以来为了解决1929年经济大萧条而推行的“新政”。而通过常规手段，罗斯福对这些大法官无可奈何。按照美国法律，虽然法官由总统任命，但除非犯有重大罪错，否则法官的职位不受任何影响，司法完全独立。也就是说，罗斯福只能眼睁睁地看着最高法院的九个老人把他极力倡导的国家改革计划逐一扼杀。

　　一群“固执”的老头

　　美国立国以来，一直实行自由放任的资本主义制度。正是这种自由放任制度把美国从一个农业国转变为世界上最发达的工业国家。但是，在取得了巨大成果的同时，发展却也在制造着新问题。企业规模的扩张似乎创造出了新的难以抑制的邪恶力量。这个力量一心追求利润，不顾工人和其他社会底层成员的处境。由于他们那庞大的、无可控制的力量，单个个体根本不可能对抗他们。越来越多的人要求政府出面，控制和管理这些庞然大物，以实现社会平稳公正的发展。

　　1929年的经济危机，被广泛认为是自由放任资本主义制度的失败。美国社会各界对这套制度已经不再信任。他们转而求助政府，相信一个负责任的政府可以解决自由市场无法克服的弊端，要求政府出来拯救社会的呼声越来越高。

　　不过，这种呼声并没有打动最高法院的老头子们。法官是个古老的职业，有着深厚的历史传统和学识背景，往往倾向保守，不轻易被舆论左右。而美国的法官，更有制度保证他们可以无视民众和舆论的压力。于是，他们固守多年以来的信念，坚持自由放任的资本主义制度，坚持严格限制政府的权力，坚持私有财产不可侵犯和几乎完全的契约自由。

　　纽约州的一个面包作坊主，要求工人每日工作10小时。这违反了当地政府的最高工时法。他因此被罚款。面包作坊主把官司打到最高法院，认为地方政府剥夺了他和工人的自由。最高法院支持了他的主张，指出“订立与企业有关的合同的一般性权利，乃是受到第十四宪法修正案保护的个人自由的一部分”。此后，在几个类似的案子中，所有关于价格和工资管制的法案都被宣布为违宪。

　　19世纪七八十年代以来，美国工人开始建立工会，以改善他们面对资方时的孤立处境。资方对工人组建工会的行为报以不遗余力的打击。参加工会的工人被开除。工会被解散。劳资矛盾尖锐。爆发了几次大罢工。政府开始关注这个问题，组建了专门的委员会，调查罢工的原因。委员会向政府建议，应该鼓励工会，促进工人和资方之间的集体谈判。显然，政府倾向于工人一方。

　　但最高法院不为所动。一家铁路公司开除了一名积极的工会会员。铁路公司因此被起诉，并被判有罪。但当官司上诉到最高法院以后，却被改判无罪。理由还是老一套——宪法赋予了铁路经营者的用工自由不容剥夺。

　　总统VS最高法院

　　罗斯福新政出现以后，最高法院的这种保守态度简直就是对新政的直接挑战了。1929年经济危机爆发以后，罗斯福临危受命。为了让美国早日走出经济危机，他提出了全新的、更加积极的政治哲学。这种政治哲学一反美国传统的小政府、自由市场、地方分权等观念，主张联邦政府集中更多的权力，积极主动地处理国内经济问题。为此，罗斯福制定了一系列法案，如《农业调整法》、《全国劳资关系法》、《公正劳动标准法》、《社会保障法》、《证券交易法》、《工业复兴法》等等。这些法律中的许多内容明显违反美国宪法，尤其是《公正劳动标准法》、《工业复兴法》这样的法律，违反宪法之处清晰可见。

　　现在的问题就是，在经济危机的背景下，在社会各界要求政府拯救国家经济的舆论下，在罗斯福总统如日中天的威望之下，最高法院是否依旧敢于坚持他们保守主义的原则，直接对抗罗斯福新政。

　　最高法院选择了坚持。1935年，在谢克特家禽公司诉合众国一案中，《工业复兴法》被判违宪。1936年，在合众国诉巴特勒一案中，《农业调整法》被判违宪。《工业复兴法》最终因为违宪被宣布撤销。有意思的是，在这个问题上，最高法院实际上帮助罗斯福从一个严重的失误中脱身。《工业复兴法》内容远远超过了美国政府的财政能力。这个法案即使没有被最高法院撤销，也必将因为财政上的不堪重负而失败。当然，罗斯福并不会因此感激最高法院。罗斯福对最高法院的保守态度进行了严厉抨击，指出他们无视时代的变化，坚持落后的教条，他们依然“生活在马车和马力的时代”。

　　但最高法院并没有接受总统的批评。在其他的案子里，最高法院继续削弱政府干预经济的权力，比如判决联邦政府没有权力制定关于煤矿工人工资与工时的法案。看来，新政已经岌岌可危。对此，罗斯福总统终于不再容忍，他决心和最高法院掰掰手腕。

　　于是，他提出了“填塞法院”计划。既然不能改变现有的大法官的观点，罗斯福就准备给最高法院“掺沙子”，增加和他观点一致的法官，改变最高法院大法官的构成比例，支持新政的大法官将成为多数，这样一来，最高法院自然也就不再能和新政对抗了。

　　罗斯福的计划引起了轩然大波。老头子们非常不满。最高法院的大理石大厅里回响着对总统提议的暴怒之声。议员们都被动员起来，投入到激烈的辩论和繁复的听证之中。各方用尽各种政治手段进行较量。最终，参议员司法委员会拒绝了这项计划。“填塞法院”计划告终。罗斯福输了吗？表面上看的确如此，罗斯福输掉了填塞法院这场战役，但在更大的范围内，罗斯福却胜利了。他达到了自己的目的。最高法院从此改变了反对新政的立场。面对总统的强硬态度，大法官们在经济自由的问题上让步了。

　　填塞法院计划之后的几个案子中，最高法院的判决都是支持新政的，以后也是如此。法院的判决支持了地方政府和国会提出的每一项经济立法：最低工资和最高工时法、价格管制、保护工会、集体谈判、制止廉价竞争等等。

　　新政终于摆脱了来自最高法院的保守分子的羁绊，可以乘风前进了。

　　当时，除了少数保守分子以外，大多数人都对新政代表的社会发展趋势抱以乐观态度。认为社会从此将摆脱自由放任资本主义所固有的混乱无序状态，进入平稳发展的轨道。可是，随后几十年的历史显然并不支持这种乐观态度。相反，20世纪90年代以后，社会发展的趋势似乎更符合最高法院原来坚持的自由资本主义制度。世界仿佛在转了一圈以后又回到了出发点。当然，保守主义者会抱怨并没有回到出发点。大政府、经济被管制的程度已经如此之深，以至于回到真正的自由资本主义制度基本上已经是一个奢望。

　　也许造成这一切的原因是，自由资本主义制度是一个过于超前的体系。它虽然能够带来社会空前的发展进步，给人们创造出其他社会制度无法创造出的福利和收益，但人类的意识和观念却不能及时理解和跟上现实的发展。这时，即使如美国最高法院那样坚如磐石的制度，在社会观念的洪流面前也只能无奈地退让。这真有些宿命的意味。